12月4日，國家發(fā)改委與財(cái)政部分別在各自官網(wǎng)上發(fā)布了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》和《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，分別從政策層面和實(shí)際操作上對政府和社會資本的合作予以指導(dǎo)，這標(biāo)志著被寄予化解政府性債務(wù)厚望、擔(dān)負(fù)城鎮(zhèn)化融資重任的PPP模式走上了有章可循之路。

　　多位專家表示，PPP模式對政府融資平臺有重要借鑒意義。在政府融資平臺逐漸退出歷史舞臺之際，推廣PPP一方面可以化解現(xiàn)有的債務(wù)，另一方面可以移植未來將會產(chǎn)生的新債務(wù)，從而成為地方政府融資的新寵。不過，需要對其概念明確界定，防止公私資本間利益暗送。

　　發(fā) 文 PPP模式規(guī)則制度初定

　　政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系。

　　發(fā)改委認(rèn)為，PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式。

　　從收益角度看，發(fā)改委投資司巡視員歐鴻說，政府投資主要投向公益性和基礎(chǔ)性建設(shè)，在同等條件下優(yōu)先支持引入社會資本的項(xiàng)目。通過投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等多種方式，支持社會資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。

　　發(fā)改委同時強(qiáng)調(diào)，在推行PPP的同時，需要深化價格管理體制改革。對于涉及中央定價的PPP項(xiàng)目，可適當(dāng)向地方下放價格管理權(quán)限。依法依規(guī)為準(zhǔn)經(jīng)營性、非經(jīng)營性項(xiàng)目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營資源，為穩(wěn)定投資回報(bào)、吸引社會投資創(chuàng)造條件。

　　從風(fēng)險(xiǎn)角度，根據(jù)財(cái)政部同日發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南》，風(fēng)險(xiǎn)分配將按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

　　原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會資本共擔(dān)。

　　財(cái)政部同日還發(fā)布了《關(guān)于政府和社會資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》，確定天津新能源汽車公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等30個PPP示范項(xiàng)目，其中，新建項(xiàng)目8個，地方融資平臺公司存量項(xiàng)目22個。

　　中國財(cái)政學(xué)會公私合作專業(yè)委員會秘書長孫潔接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時表示，有了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》之后，各地政府對PPP模式的重視程度更高，因?yàn)樗颜娜谫Y限定在很小的范圍內(nèi)。政府想搞發(fā)展就必須要融資，四十多萬億城鎮(zhèn)化建設(shè)投資需要大量政府融資，發(fā)行政府債券約束很強(qiáng)而且規(guī)模不是很大，PPP將成為一個極為重要的途徑。

　　“發(fā)改委財(cái)政部同一天發(fā)文，這是好事，不過或許需要國務(wù)院進(jìn)行協(xié)調(diào)，兩個指南應(yīng)該統(tǒng)一，否則下面的人無所適從。”孫潔說。

　　治 病 PPP將有助化解政府債務(wù)

　　根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，各級財(cái)政部門要鼓勵和引導(dǎo)地方融資平臺公司存量項(xiàng)目，以TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交）等方式轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，積極引入社會資本參與存量項(xiàng)目的改造和運(yùn)營，切實(shí)有效化解地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　民生證券戰(zhàn)略總監(jiān)李茂年表示，PPP在當(dāng)前的形勢下加快發(fā)展有其客觀必要性。中國在加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，固定資產(chǎn)投資規(guī)?？隙〞絹碓酱?。如果2020年國民生產(chǎn)總值翻一番，到2020年是80萬億國民生產(chǎn)總值。即便固定資產(chǎn)投資率降到60%，那也是48萬億。這么龐大的固定資產(chǎn)投資需求，僅僅靠目前的預(yù)算內(nèi)投資，包括融資平臺，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。那就必須要引入社會資本。

　　“目前，我國推PPP，BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）是其主要形式，BOT對新生的債務(wù)有很好的移植作用?！睂O潔告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者：“推廣PPP另一個任務(wù)是要化解已有的債務(wù)，通常采用PPP的另一種方式，即TOT，由原來的政府通過貸款形成的可收費(fèi)的項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給民營部門，然后由社會資本經(jīng)營，到期后再轉(zhuǎn)讓給政府。”

　　孫潔介紹道，對于沒有使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，也可以采取PPP的形式。比如環(huán)城路，過去是BT（建設(shè)-移交）的方式，BT是不能作為PPP的一種形式，就可以通過把期限拉長，轉(zhuǎn)換成BRT（建設(shè)-維護(hù)-轉(zhuǎn)移）?！斑@種方式的好處是，政府會付相應(yīng)的維護(hù)費(fèi)，私營部門為了獲得更高的利益，肯定會讓維護(hù)的成本降到最低，那就要把前期項(xiàng)目的質(zhì)量做高，以降低后期的維護(hù)成本。這樣政府既得到了高質(zhì)量的項(xiàng)目，同時原來BT是3年把錢還完，現(xiàn)在拉長到30年，每年財(cái)政支出壓力會大幅度下降，從而很好地控制政府的債務(wù)規(guī)模，最終達(dá)到提高公共產(chǎn)品的效益和質(zhì)量的目的?！睂O潔說。

　　此外，多位人士認(rèn)為，PPP對于融資平臺的改造具有重大的借鑒意義?！皩τ谡谫Y平臺，我們不能僅僅給它輸血，應(yīng)該設(shè)法增強(qiáng)融資平臺的造血功能。通過對政府融資平臺進(jìn)行股份制改造，甚至把一些政府所擁有的，包括交通、供水、供熱、供氣以及其他與城市基礎(chǔ)設(shè)施有關(guān)的，可以產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)業(yè)務(wù)都轉(zhuǎn)到平臺公司去。”李茂年稱：“通過增強(qiáng)平臺公司的信用，再引入PPP機(jī)制，可以把融資平臺改造成地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營的機(jī)構(gòu)，甚至是專業(yè)的PPP投資機(jī)構(gòu)?！?/p>

　　事實(shí)上，推動PPP除了有利于融資外，還可以提高經(jīng)營的效率。借助于社會力量，借助于專業(yè)化的力量，它能夠比較好地解決當(dāng)前政府投資領(lǐng)域存在的一些低效、低質(zhì)的問題。

　　大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥表示，PPP解決了體制和機(jī)制的問題，有利于理順政府和企業(yè)之間的關(guān)系。通過PPP，政府和企業(yè)的關(guān)系回歸到了合同雙方的地位上，政府跟企業(yè)之間的關(guān)系搞清楚了，企業(yè)也更有積極性，整個效率就會提高。

　　走 樣 界定PPP概念，防止利益暗送

　　PPP模式在國內(nèi)發(fā)展迅猛，但在快速發(fā)展帶來利益的同時，一些隱患也慢慢凸顯，實(shí)踐過程中也暴露出越來越多的問題。值得注意的是，當(dāng)PPP成為一個熱詞時，很多資本以“掛羊頭賣狗肉”的方式謀求利益。

　　“我們現(xiàn)在不搞BT了，我們搞PPP。”類似于這樣的對話并不少見。多位業(yè)內(nèi)人士表示，PPP現(xiàn)在是一種流行的概念，很多舊有的融資方式搖身一變就成了PPP，“PPP就是個筐，什么都往里裝?！?/p>

　　“對于PPP本身而言，劃分的形式也很多。首先要明確PPP的具體形式，否則今后可能成為一鍋粥?！睂O潔說。

　　據(jù)介紹，世界很多國家都采用公私合作的方式，發(fā)展比較成熟的國家對于PPP有明確界定。比如英國做PPP，就是指的PFI，很明確就是這一種形式；菲律賓的PPP特指BOT，其法律就叫BOT法，韓國則采用BTO或者BTL的形式。

　　專家稱，一些機(jī)構(gòu)打著PPP的旗號，借PPP的定義還比較模糊、具體規(guī)則還不太成熟，做一些拿不上臺面的事情。

　　“要防止利益輸送，首先要明確界定PPP的概念。我們現(xiàn)在雖然有PPP的定義，但是不夠準(zhǔn)確。PPP有兩個基本條件，一個是政府的公共投資項(xiàng)目，是政府職責(zé)分內(nèi)的事情，另外一個要有社會資本參與完成。除了這兩個基本條件，還有一個，要把提供的產(chǎn)品和服務(wù)的績效與政府的支出掛鉤。”孫潔說。

　　孫潔表示，一些地方，政府和社會資本把PPP和之前的一些模式混合著做。比如進(jìn)行一個園區(qū)開發(fā)，把政府分內(nèi)的事情交給民營企業(yè)，把一些本來應(yīng)該由市場完成的事情也單獨(dú)授權(quán)給一個企業(yè)做，還帶有壟斷性質(zhì)，這樣容易產(chǎn)生利益輸送，不是真正的PPP。屬于政府的收入應(yīng)該給政府，需要給予民營部門的，要通過正常的支出渠道，而不是一種暗中的資源交易。