● 以“三權(quán)分置”作為基本遵循，以現(xiàn)有土地承包關(guān)系的長(zhǎng)久不變和農(nóng)民家庭土地承包權(quán)的穩(wěn)定，應(yīng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中

　　● 我國(guó)的基本國(guó)情決定，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，土地是農(nóng)民最基本的生活保障，經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是一個(gè)不平衡的、漸進(jìn)的過(guò)程

　　● 隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，許多地方已經(jīng)具備了發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的條件，必須因勢(shì)利導(dǎo)

　　《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》日前公布。土地流轉(zhuǎn)如何健康有序推進(jìn)？農(nóng)民的權(quán)益怎么保證？對(duì)此，近日《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者采訪了中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊。

　　“三權(quán)分置”放活經(jīng)營(yíng)權(quán)

　　“一直以來(lái)，我們強(qiáng)調(diào)正確處理土地承包制的穩(wěn)定和土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系。但有些人在認(rèn)識(shí)上有誤區(qū)：一講穩(wěn)定似乎就不允許經(jīng)營(yíng)權(quán)流動(dòng)，而一講流轉(zhuǎn)和集中，似乎就是集體重新收回農(nóng)民土地承包權(quán)。”韓俊說(shuō)，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以避免以上誤區(qū)?！胺€(wěn)定”是穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權(quán)，“流轉(zhuǎn)”是放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

　　韓俊進(jìn)一步解釋說(shuō)，家庭承包制下農(nóng)戶獲得的土地權(quán)利，是由承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)組成的。只有作為集體組織成員的農(nóng)民家庭才擁有土地承包權(quán)。而在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)是可以分離的，流轉(zhuǎn)的客體是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這樣，以“三權(quán)分置”作為基本遵循，以現(xiàn)有土地承包關(guān)系的長(zhǎng)久不變和農(nóng)民家庭土地承包權(quán)的穩(wěn)定，來(lái)應(yīng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中，以不變應(yīng)萬(wàn)變，有利于土地承包者和實(shí)際經(jīng)營(yíng)者都能建立起穩(wěn)定的預(yù)期。

　　近年來(lái)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈加快之勢(shì)。截至今年6月底，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積3.8億畝，占家庭承包耕地總面積的28.8%。韓俊認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)戶要與比自己規(guī)模大幾十倍的發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體競(jìng)爭(zhēng)，消化生產(chǎn)成本不斷上升帶來(lái)的影響，必須積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高農(nóng)地資源的配置效率。

　　漸進(jìn)推進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)

　　對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)人多地少的國(guó)家，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中，不能脫離實(shí)際，片面追求超大規(guī)模經(jīng)營(yíng)。“我國(guó)的基本國(guó)情決定，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，土地是農(nóng)民最基本的生活保障，經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是一個(gè)不平衡的、漸進(jìn)的長(zhǎng)期過(guò)程?！表n俊認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)中保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，關(guān)鍵在于要客觀地估計(jì)土地對(duì)農(nóng)民的意義及農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的基本態(tài)度。我國(guó)地區(qū)之間有很大的差別，有三種情況。

　　一是對(duì)于當(dāng)今大多數(shù)農(nóng)民來(lái)講，土地仍然是安身立命之本，是生存和發(fā)展的基本依靠。采取“自家的承包地自家種”這種土地經(jīng)營(yíng)方式的普通農(nóng)戶仍占大多數(shù)。農(nóng)戶既不愿意轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，更不愿意放棄承包權(quán)，是大多數(shù)農(nóng)村的客觀現(xiàn)實(shí)。在這種基本農(nóng)情下，絕不能超越客觀條件，違背農(nóng)民的意愿，用行政手段強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。

　　二是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市郊區(qū)，已有一部分農(nóng)戶，尤其是那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)生活多年、具有穩(wěn)定的非農(nóng)收入的農(nóng)戶，有轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的愿望。對(duì)于相當(dāng)一部分農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地的生存保障功能已淡化，但農(nóng)民完全放棄承包土地還有種種顧忌。農(nóng)戶愿意轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，但不愿放棄承包權(quán)。這時(shí)，要堅(jiān)持依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。而承包權(quán)則仍應(yīng)明確是農(nóng)戶的，不能強(qiáng)迫收回農(nóng)民的承包地。

　　三是在農(nóng)戶徹底脫離農(nóng)村、融入城市的情況下，部分農(nóng)戶不僅自愿流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，也自愿放棄承包權(quán)。這種情況目前還較為少見(jiàn)。即使在這種情況下，也不能要求把放棄承包地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的先決條件。在農(nóng)民自愿的前提下，可以把承包地交還集體組織或經(jīng)集體同意后轉(zhuǎn)讓給集體組織其他成員。集體也應(yīng)給予合理的補(bǔ)償。

　　因地制宜適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)

　　“在擴(kuò)大農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模方面，國(guó)際上有成功的例子，也有不成功的例子?！表n俊說(shuō)，我國(guó)目前從事糧食生產(chǎn)的勞動(dòng)力在1.5億人左右。據(jù)測(cè)算，全國(guó)糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，尚需轉(zhuǎn)移1億左右的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力。當(dāng)前，我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，許多地方已經(jīng)具備了發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的條件，必須因勢(shì)利導(dǎo)。

　　那么，到底多大的土地面積算適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)？有的地區(qū)從保障務(wù)農(nóng)與務(wù)工人員收入均衡的角度，確定適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的標(biāo)準(zhǔn)；有的地區(qū)則用機(jī)械作業(yè)的最佳規(guī)模來(lái)衡量這個(gè)度；有的以糧食產(chǎn)出的平均成本是下降還是上升來(lái)衡量是否“適度”。韓俊認(rèn)為，這些思路都有一定道理。我國(guó)農(nóng)村情況千差萬(wàn)別，確定適度規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，分類(lèi)指導(dǎo)，但一些基本的原則應(yīng)遵守。要統(tǒng)籌考慮增產(chǎn)和增收的平衡、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率的平衡以及效率和公平的平衡，充分考慮自然經(jīng)濟(jì)條件、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移程度、農(nóng)業(yè)機(jī)械化和社會(huì)化服務(wù)水平等因素。

　　近年來(lái)，工商企業(yè)租賃農(nóng)村土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象越來(lái)越多。為了避免農(nóng)村出現(xiàn)大資本排擠小農(nóng)戶，避免出現(xiàn)土地的大規(guī)模集中，必須對(duì)工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地采取慎重的態(tài)度。特別是要防止工商資本下鄉(xiāng)租賃承包地后擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途，破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。要鼓勵(lì)和支持工商企業(yè)發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)；鼓勵(lì)和支持企業(yè)與農(nóng)戶、農(nóng)民合作社建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，帶動(dòng)農(nóng)民發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)；探索建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，主要用于補(bǔ)償因租地企業(yè)違約或經(jīng)營(yíng)不善而受損失的農(nóng)民。