日前，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），為“三農(nóng)”改革發(fā)展注入了新活力。那么，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有何意義？土地流轉(zhuǎn)如何健康有序推進(jìn)？財(cái)稅部門如何發(fā)力支持土地流轉(zhuǎn)？本報(bào)記者為此專門采訪了中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田教授。

　　一問(wèn)：為何積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)？土地流轉(zhuǎn)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路

　　《意見》指出，伴隨我國(guó)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高，農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)已成為必然趨勢(shì)。

　　對(duì)此，鄭風(fēng)田表示，按照常住人口計(jì)算，我國(guó)農(nóng)村戶均耕地面積約半公頃。若戶均經(jīng)營(yíng)規(guī)模提高到約2公頃，就需要再減少三分之二以上的農(nóng)戶。有測(cè)算顯示，在北方單季地區(qū)，家庭經(jīng)營(yíng)的適度規(guī)模應(yīng)在120畝；在南方兩季地區(qū)，則為60畝。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，糧食生產(chǎn)僅需勞動(dòng)力4300萬(wàn)人。據(jù)估計(jì)，我國(guó)目前從事糧食生產(chǎn)的勞動(dòng)力在1.5億人左右。這就意味著，全國(guó)糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，尚需轉(zhuǎn)移1億左右的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力。

　　根據(jù)第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù)計(jì)算，平均每個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)戶只能經(jīng)營(yíng)9.1畝耕地，每個(gè)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員只能經(jīng)營(yíng)5.2畝耕地，如果扣除物資成本后每畝耕地一年的凈收益按500元計(jì)算，一個(gè)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員一年的純收入只有2500元，不如在外打工一個(gè)月的收入。

　　關(guān)于土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，鄭風(fēng)田曾經(jīng)做過(guò)多次調(diào)研。他說(shuō)，現(xiàn)實(shí)中，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的呼聲很大。第一種呼聲來(lái)自基層政府，他們認(rèn)為單家農(nóng)戶土地太分散，效率低，難管理。不少農(nóng)民不愿種田還拋荒，由政府收回出租給種田大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等效率更高，收益也更大。第二種呼聲來(lái)自種糧大戶，一些目前繼續(xù)留在農(nóng)村的種糧大戶土地承包面積不大，留在農(nóng)村搞農(nóng)業(yè)有點(diǎn)“吃不飽”，希望多租點(diǎn)地耕種，但現(xiàn)實(shí)往往租不到地。那些外出打工者不種地還能夠拿到政府種糧補(bǔ)貼就更顯不公平。第三種呼聲來(lái)自農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，一家一戶難以解決小生產(chǎn)和大市場(chǎng)之間的矛盾，專業(yè)合作社讓大家組織起來(lái)，近年來(lái)發(fā)展十分迅速。但土地分散經(jīng)營(yíng)使生產(chǎn)效率低下，如果流轉(zhuǎn)給合作社，則有利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)管理。第四種呼聲則來(lái)自農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，一些企業(yè)想搞全產(chǎn)業(yè)鏈，到農(nóng)村租地，搞有機(jī)農(nóng)業(yè)，搞加工，對(duì)農(nóng)地的需求量很大，但他們往往租不到地，或者目前租的地遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了實(shí)際的需求。

　　為此，《意見》明確指出，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，有利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，有利于保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，應(yīng)從我國(guó)人多地少、農(nóng)村情況千差萬(wàn)別的實(shí)際出發(fā)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。

　　二問(wèn)：如何健康有序推進(jìn)？以尊重農(nóng)民意愿為前提

　　近年來(lái)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈加快之勢(shì)。截至2014年6月底，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積3.8億畝，占家庭承包耕地總面積的28.8%，比2008年底提高20個(gè)百分點(diǎn)。

　　鄭風(fēng)田說(shuō)，從總體上看，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體上平穩(wěn)健康，但也存在一些問(wèn)題，有的地方政府是“為了流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)”，不講方法，不問(wèn)結(jié)果，不管成效，強(qiáng)行推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模、侵害了農(nóng)民合法權(quán)益。

　　“有序流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，前提是農(nóng)民‘想流轉(zhuǎn)’?！编嶏L(fēng)田說(shuō)，土地承載了農(nóng)民太多的希望，是衣食來(lái)源，也是精神寄托。想讓農(nóng)民流轉(zhuǎn)，就得讓他們?cè)噶鬓D(zhuǎn)。按照中央精神，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民。土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、形式如何選擇，決策權(quán)都在農(nóng)戶，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有。

　　在鄭風(fēng)田看來(lái)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，本質(zhì)上是土地權(quán)利和利益的調(diào)整，涉及權(quán)利關(guān)系廣泛復(fù)雜，需要妥善處理。對(duì)于當(dāng)前實(shí)際操作中存在的強(qiáng)行推動(dòng)流轉(zhuǎn)、侵害農(nóng)民合法權(quán)益等問(wèn)題，需要引起重視，認(rèn)真解決。

　　鄭風(fēng)田說(shuō)，中央農(nóng)村工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要“守住一條底線”，即充分保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能限制或者強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包土地?！安荒軓?qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，是中央向基層政府釋放的一個(gè)強(qiáng)力信號(hào)，那就是告訴基層政府，要尊重農(nóng)民的土地承包權(quán)益，不能以各種借口去拿農(nóng)民的地，危及國(guó)家糧食安全與社會(huì)穩(wěn)定?！编嶏L(fēng)田說(shuō)。

　　基于此，《意見》提出，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

　　三問(wèn)：財(cái)稅金融如何發(fā)力？明確方向、精準(zhǔn)施策

　　加大扶持力度，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，財(cái)稅金融部門該如何定向發(fā)力、精準(zhǔn)施策？

　　《意見》明確指出，扶持糧食規(guī)?；a(chǎn)。加大糧食生產(chǎn)支持力度，原有糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼歸屬由承包農(nóng)戶與流入方協(xié)商確定，新增部分應(yīng)向糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體傾斜。在有條件的地方開展按照實(shí)際糧食播種面積或產(chǎn)量對(duì)生產(chǎn)者補(bǔ)貼試點(diǎn)。對(duì)從事糧食規(guī)?；a(chǎn)的農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體，符合申報(bào)農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼條件的，要優(yōu)先安排。

　　對(duì)此，鄭風(fēng)田指出，對(duì)實(shí)際糧食生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)貼也是必要的。現(xiàn)在國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題，并出臺(tái)了相應(yīng)的政策。這些大戶多種了地，多生產(chǎn)出了糧食，為國(guó)家做出了貢獻(xiàn)，但個(gè)人收入?yún)s沒(méi)有提高多少，自然要給他們一定的補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)，來(lái)化解土地租金等部分經(jīng)營(yíng)成本，鼓勵(lì)他們多種田、種好田。

　　對(duì)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的扶持，《意見》提出，鼓勵(lì)地方擴(kuò)大對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織的扶持資金規(guī)模。支持符合條件的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體優(yōu)先承擔(dān)涉農(nóng)項(xiàng)目，新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜。加快建立財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社、財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)的管理制度。

　　在金融支持方面，《意見》提出，綜合運(yùn)用貨幣和財(cái)稅政策工具，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)建立健全針對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的信貸、保險(xiǎn)支持機(jī)制，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，加大信貸支持力度，分散規(guī)模經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。鼓勵(lì)符合條件的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)通過(guò)發(fā)行短期融資券、中期票據(jù)、中小企業(yè)集合票據(jù)等多種方式，拓寬融資渠道。

　　不過(guò)也有人提出，近年來(lái)，隨著土地流轉(zhuǎn)快速推進(jìn)，大量工商資本進(jìn)入農(nóng)村，一些地區(qū)“非農(nóng)化”和“非糧化”現(xiàn)象嚴(yán)重。對(duì)此，《意見》專門提出，加強(qiáng)對(duì)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范。

　　對(duì)于工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，有專家指出，要探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，要有明確的上限控制，要進(jìn)行資格審查和項(xiàng)目審查。要鼓勵(lì)和支持工商企業(yè)發(fā)展現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，支持其進(jìn)入農(nóng)產(chǎn)品加工流通和社會(huì)化服務(wù)領(lǐng)域，與農(nóng)戶、農(nóng)民合作社建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。