河南省人大常委會調(diào)研組

　　為全面深入了解河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，2014年4月—7月，河南省人大組織部分省轄市人大常委會及統(tǒng)計、農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門組成調(diào)研組，在全省開展了專題調(diào)研。調(diào)研采取問卷調(diào)查與委托調(diào)查相結(jié)合的方式進(jìn)行。問卷調(diào)查由省統(tǒng)計局在全省18個省轄市40個縣（市、區(qū)）的600個農(nóng)戶中進(jìn)行，委托調(diào)查在開封、焦作、許昌、駐馬店等地進(jìn)行。

　　土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀特點

　　近年來，隨著河南省新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大力推進(jìn)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的快速發(fā)展，大量的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，土地流轉(zhuǎn)速度逐步加快。截至2013年底，全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)3216萬畝，占家庭承包耕地面積的33%。從調(diào)研情況看，目前河南省土地流轉(zhuǎn)主要呈現(xiàn)以下特點：

　　（一）流轉(zhuǎn)面積快速增加。600個農(nóng)戶中，有379個農(nóng)戶的家庭承包耕地進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，占被調(diào)查農(nóng)戶的63.2%，2010年～2014年4年間土地流轉(zhuǎn)面積占比增加了近60%。

　?。ǘ┝鬓D(zhuǎn)期限多屬中長期。從土地流轉(zhuǎn)期限看，5年以下的有128戶，5年～10年的是114戶，10年以上的是137戶，分別占33.8%、30.1%和36.1%。

　?。ㄈ?0%的耕地流轉(zhuǎn)給了經(jīng)營大戶。從土地流轉(zhuǎn)的對象看，合計有268戶占70.7%的農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)給了土地經(jīng)營大戶，流轉(zhuǎn)給一般農(nóng)戶的不足三成。

　　（四）農(nóng)民法律意識逐漸增強，土地流轉(zhuǎn)行為逐步規(guī)范。在此次調(diào)查的379個土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶中，有238個簽訂有正規(guī)的流轉(zhuǎn)合同，占62.8%，有42.7%的農(nóng)戶是委托村組與受讓方簽訂合同。

　　（五）近七成農(nóng)戶獲得的年畝均土地流轉(zhuǎn)費用在500元以上。接近七成的土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶每年獲得的土地流轉(zhuǎn)費用都在500元/畝以上，而2010年—2013年全省農(nóng)戶平均種糧凈畝均收益分別是588元、620元、718元和760元。

　　（六）60%的流轉(zhuǎn)耕地用于種植糧食。所調(diào)查農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的1993畝土地中，目前用于種植糧食作物的有1195畝，占60%。

　　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要成效

　?。ㄒ唬┐龠M(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的提高。綜合來看，規(guī)模戶的小麥畝均生產(chǎn)收益（畝均生產(chǎn)收益等于畝產(chǎn)值減生產(chǎn)成本，下同）高出散戶109.2元，高

　　34.6%。

　?。ǘ┩貙捔宿r(nóng)民增收渠道。土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營拓寬了農(nóng)民的收入渠道，實現(xiàn)了農(nóng)民的多元化增收，包括土地流轉(zhuǎn)收入、外出務(wù)工收入、圍繞經(jīng)營主體的服務(wù)收入等。

　　（三）推動了農(nóng)村勞動力穩(wěn)定轉(zhuǎn)移。如信陽市常年外出務(wù)工人員240萬人，占農(nóng)村勞動力的60%；駐馬店市2003年后勞動力轉(zhuǎn)移步伐明顯加快并保持穩(wěn)定，2013年農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移達(dá)228萬人。

　?。ㄋ模┨岣吡送恋刭Y源的利用率。如商丘市農(nóng)村通過“互換并地”的土地流轉(zhuǎn)方式，重新整合了農(nóng)村土地資源，多出近50多萬畝土地。

　　土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

　?。ㄒ唬┝鬓D(zhuǎn)土地“非糧”比例日益加重。由于種糧經(jīng)濟(jì)效益低，因此土地流入方基于經(jīng)濟(jì)利益誘惑，驅(qū)使他們在流轉(zhuǎn)到手的耕地上從事“非糧”活動，有的甚至改變耕地的用途，從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，完全背離了國家鼓勵土地流轉(zhuǎn)政策的宗旨。從調(diào)查結(jié)果看，由于各地監(jiān)管的缺乏和引導(dǎo)不力以及對糧食生產(chǎn)的重視程度不夠，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的“非糧”比例已經(jīng)高達(dá)40%，而土地經(jīng)營大戶的“非糧”比例更是從2010年的43.7%快速上升至目前的60%，更有個別地方耕地流轉(zhuǎn)給大戶后幾乎沒有一個是用來種糧的，這種情況在一些地區(qū)都實實在在地存在著。如果以2013年河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例33%計算，那么目前全省有超過13%的家庭承包耕地沒有用于種糧。如果任由這種現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)展下去，那么未來河南糧食產(chǎn)量必將受到嚴(yán)重影響，甚至危及到國家糧食安全，所以必須引起高度重視并加以引導(dǎo)。

　?。ǘ┩恋亓鬓D(zhuǎn)服務(wù)組織建設(shè)和服務(wù)滯后。調(diào)查結(jié)果顯示，只有41.3%的農(nóng)戶反映當(dāng)?shù)剜l(xiāng)或村建有土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，38.2%的農(nóng)戶反映當(dāng)?shù)貨]有，還有20.5%的農(nóng)戶根本不清楚當(dāng)?shù)厥欠裼羞@樣的組織。政府服務(wù)組織建設(shè)滯后和服務(wù)缺位是制約土地流轉(zhuǎn)健康有序發(fā)展的重要因素之一。

　?。ㄈ娭屏鬓D(zhuǎn)土地的現(xiàn)象時有發(fā)生。依法、自愿、有償是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)所必須堅持的基本原則。但是調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些地方的土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)看似村民自愿，實則是村或組領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)勸誘強制村民統(tǒng)一進(jìn)行流轉(zhuǎn)的。

　　（四）不簽流轉(zhuǎn)合同的現(xiàn)象還大量存在。調(diào)查結(jié)果顯示，379個土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶中，有37.2%的農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)是自發(fā)、無序、隨意和不規(guī)范的，他們一般都是親戚、朋友或鄰里之間進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)。

　?。ㄎ澹┶吚袨椴粩嗵恋亓鬓D(zhuǎn)費。雖然土地流轉(zhuǎn)是依法自愿的市場行為，合理的土地流轉(zhuǎn)費也是確保農(nóng)民收益的保障，但是一些地方“非糧”大戶的趨利行為所引發(fā)的流轉(zhuǎn)費無序攀升且偏離實際的結(jié)果，將進(jìn)一步加重土地的“非糧”甚至“非農(nóng)”化。本次調(diào)查的農(nóng)戶中有近1/4的流轉(zhuǎn)費都在千元以上，而據(jù)調(diào)查全省規(guī)模種糧平均凈收益2013年也剛剛接近1000元/畝。

　　促進(jìn)農(nóng)村土地依法依規(guī)有序流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民得到最大紅利的建議

　?。ㄒ唬┘涌煨抻喭晟葡鄳?yīng)法律法規(guī)，切實保障農(nóng)民權(quán)益。加快相關(guān)法律法規(guī)的制定修訂工作，依法保障農(nóng)村經(jīng)營體制改革。積極開展立法調(diào)研，為制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)、農(nóng)民專業(yè)合作社等方面實施性或創(chuàng)制性的地方法規(guī)做好準(zhǔn)備。建議適時修改物權(quán)法、擔(dān)保法和土地管理法、農(nóng)村土地承包法、農(nóng)民專業(yè)合作社法等法律，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地和承包地財產(chǎn)抵押、轉(zhuǎn)讓提供法律依據(jù)，賦予農(nóng)民充分而有保障的土地財產(chǎn)權(quán)利，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)用嚴(yán)格的法律形式確定下來。

　?。ǘ﹪?yán)格控制“非糧”化現(xiàn)象。為防止土地流轉(zhuǎn)“非糧”、“非農(nóng)”化傾向無序蔓延，建議各地劃定永久基本糧田，嚴(yán)格保護(hù)，不得占用。土地流轉(zhuǎn)，除城市近郊外，要確保流轉(zhuǎn)耕地基本用于糧食生產(chǎn)，即便是丘陵山區(qū)，除山坡溝壑發(fā)展林果業(yè)外，有澆灌保障的基本山田或整理過的嶺地也要以種植糧食作物為主。同時各級地方政府還必須做好監(jiān)督核查工作，對耕地流入方的經(jīng)營情況進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和管理，切實確保糧地糧用。

　?。ㄈ┙⒑屯晟妻r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。建議各級政府要加大對土地流轉(zhuǎn)工作的財政扶持力度，設(shè)立專項資金，加強人員隊伍建設(shè)，為土地流轉(zhuǎn)提供有關(guān)法律政策宣傳、信息提供、業(yè)務(wù)咨詢、價格評估等服務(wù)工作。

　?。ㄋ模娀O(jiān)督，嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的程序。各級人大要進(jìn)一步加大監(jiān)督力度，督促政府和行政主管部門依法規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)工作，把土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的各項規(guī)定和要求落到實處。各級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，尤其是鄉(xiāng)、村級服務(wù)組織，要充分發(fā)揮服務(wù)職能，規(guī)定無論是整村、整組或農(nóng)戶如果要將土地流轉(zhuǎn)出去，應(yīng)先在鄉(xiāng)或村級流轉(zhuǎn)部門登記備案，然后由流轉(zhuǎn)部門根據(jù)耕地實際情況評估出大致的土地流轉(zhuǎn)價格供流入和流出雙方參考，在流轉(zhuǎn)雙方達(dá)成一致意見后，再組織雙方簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同一式三份，除流轉(zhuǎn)雙方各執(zhí)一份外，服務(wù)組織再存檔一份。同時要對規(guī)模流轉(zhuǎn)土地業(yè)主的資質(zhì)、資信進(jìn)行認(rèn)真審查和風(fēng)險評估，促其建立風(fēng)險保障基金。

　　（六）制定推進(jìn)土地健康流轉(zhuǎn)的支持政策。有關(guān)部門要出臺支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體健康發(fā)展的指導(dǎo)意見，對示范性農(nóng)民合作社和示范性家庭農(nóng)場給予專門財政扶持和項目支持，并在金融、保險、稅收等方面給予特殊優(yōu)惠。加大對規(guī)模種糧經(jīng)營主體的補貼力度，增加對種糧戶特別是受讓流轉(zhuǎn)土地的種糧大戶的直接補貼力度，補貼要與種植面積和售賣商品糧數(shù)量雙掛鉤。鼓勵金融機(jī)構(gòu)探索針對種糧大戶等規(guī)模經(jīng)營主體開展權(quán)屬清晰、風(fēng)險可控的大型農(nóng)機(jī)設(shè)備、土地經(jīng)營權(quán)等抵押貸款，適當(dāng)提高抵押率。探索建立政府支持農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險補償基金，健全完善相關(guān)權(quán)益機(jī)制，逐步建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制。

　　（河南省人大常委會調(diào)研組成員：李文慧戚建莊黃新楊冠軍李明陳波劉露霞李東方）