□本報(bào)記者 程婕

　　1951年5月22日，民航廣州管理處派C-46型飛機(jī)執(zhí)行廣州市防治蚊蠅危害任務(wù)，這歷時(shí)3小時(shí)46分鐘的飛行拉開了新中國通用航空的序幕。

　　作為中國民航的“兩翼”之一，通用航空和運(yùn)輸航空一樣，是其65年發(fā)展歷程中不可或缺的組成部分。它涉及的領(lǐng)域包羅萬象，簡單地說，除了我們乘坐的民航班機(jī)和公共貨運(yùn)航空之外，其余的民用航空統(tǒng)稱為“通用航空”，它也是一個(gè)國家航空產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)。

　　近幾十年來，中國的運(yùn)輸航空幾乎是伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)一起飛速發(fā)展起來的；而與之相反的，通用航空卻經(jīng)歷了漫長而曲折的發(fā)展歷程。由于基礎(chǔ)差、底子薄，在過去很長的一段時(shí)間里，中國的通用航空度過了最為艱難的一段時(shí)光。

　　然而，作為中國尚未放開發(fā)展的、總量達(dá)萬億元的巨大產(chǎn)業(yè)，近年來，隨著通用航空對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)作用開始逐步被各界認(rèn)知，加快其發(fā)展的呼聲也越來越高。自2010年起，在強(qiáng)烈的市場需求和持續(xù)的政策紅利的支持下，各路力量蓄勢待發(fā)，中國通用航空的面貌開始發(fā)生巨大的變化，在沉寂多年之后，終于要邁向它的黃金時(shí)代了。

　　發(fā)展熱度：持續(xù)升溫

　　回顧它的歷史，通用航空曾經(jīng)在新中國成立后有過短暫的快速增長期，接著又在“文革”期間陷入停滯。隨著改革開放和民航政企分開，通用航空再度經(jīng)歷了一次潮起潮落。就在以大飛機(jī)為主的運(yùn)輸航空快速發(fā)展的同時(shí)，通用航空開始逐步萎縮。

　　直至2008年汶川地震，通用航空才真正開始走入大眾的視野。那次規(guī)模空前的直升機(jī)大集結(jié)在航空應(yīng)急救援工作中發(fā)揮了巨大的作用，社會(huì)各界對通用航空的重視提升到了一個(gè)前所未有的高度，客觀上也成為了中國通用航空發(fā)展的契機(jī)。

　　然而，作為通用航空器主要的飛行區(qū)域，低空空域的限制已經(jīng)成為了制約中國通用航空發(fā)展的重要原因。2010年10月，在國務(wù)院、中央軍委頒布的《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》（以下簡稱《意見》）中，首次明確了深化低空空域管理改革的總體目標(biāo)、階段步驟和主要任務(wù)，這成為了迄今為止最為強(qiáng)勁的發(fā)展通用航空的政策信號(hào)。這意味著，中國通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展開始進(jìn)入了一個(gè)全新的階段。

　　幾年來，各級(jí)政府高度重視，社會(huì)資本積極進(jìn)入，中國通用航空產(chǎn)業(yè)的規(guī)?？焖贁U(kuò)大，服務(wù)領(lǐng)域不斷拓展，社會(huì)關(guān)注度持續(xù)提高，“通航熱”迅速席卷全國。

　　2004年，全國通用航空飛行作業(yè)時(shí)間總量只有15.05萬小時(shí)，2013年則達(dá)到了52.98萬小時(shí)，運(yùn)營企業(yè)數(shù)量也由2004年的53家增至2013年的189家。此外，2013年，中國在冊通用航空器總量為1654架，較10年前的數(shù)量增幅超過了200%。在這一年中，全球有近15%的飛機(jī)被賣到了中國。但相比美國共有23萬架航空器，中國通用航空的市場空間仍十分巨大。

　　與此同時(shí)，通用航空已經(jīng)成為各地轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、發(fā)展新型高科技產(chǎn)業(yè)的一個(gè)重要抓手，地方政府將在通用航空的發(fā)展中成為最主要的受益者和最重要的推動(dòng)者。幾年來，各級(jí)政府紛紛出臺(tái)政策措施，布局通用航空產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)通用航空企業(yè)發(fā)展。

　　產(chǎn)業(yè)布局：日趨優(yōu)化

　　截至2013年底，全國已經(jīng)有28個(gè)省（區(qū)、市）的116個(gè)縣級(jí)及縣級(jí)以上城市在規(guī)劃、建設(shè)或者聲稱要建設(shè)通用航空產(chǎn)業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)基地。

　　其中一些航空產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚的?。▍^(qū)、市）及產(chǎn)業(yè)園區(qū)將目光投向了通用航空價(jià)值鏈條的最前端——制造業(yè)。事實(shí)上，就在國外制造業(yè)主力開始布局中國之時(shí)，中國本土的通用飛機(jī)制造業(yè)已經(jīng)初具規(guī)模。位于廣東珠海的中航工業(yè)通飛擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的領(lǐng)世AG300公務(wù)機(jī)首飛成功，中航工業(yè)昌飛生產(chǎn)的AC313也填補(bǔ)了中國大型民用直升機(jī)的空白，石家莊飛機(jī)工業(yè)有限公司的小鷹500飛機(jī)也在2002年正式投產(chǎn)。

　　作為產(chǎn)業(yè)規(guī)劃建設(shè)較早的地區(qū)，陜西和廣東通用航空的發(fā)展一直走在各?。▍^(qū)、市）的前列。早在2007年4月，陜西西安的蒲城通用航空產(chǎn)業(yè)園便成為我國首個(gè)通用航空產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)園區(qū)。而作為新中國通用航空的發(fā)源地，廣東珠海也于2008年正式成立了占地99平方公里的珠海航空產(chǎn)業(yè)園，以中航工業(yè)通飛為龍頭的包括通用飛機(jī)制造、私人飛機(jī)運(yùn)營保障、飛行培訓(xùn)、維修等業(yè)務(wù)在內(nèi)的通用航空產(chǎn)業(yè)鏈已清晰可見。

　　除了在產(chǎn)業(yè)鏈的上下游走得更遠(yuǎn)之外，在運(yùn)營業(yè)務(wù)方面，中國通用航空產(chǎn)業(yè)也呈現(xiàn)出了多元發(fā)展的局面，在繼續(xù)過去傳統(tǒng)的作業(yè)飛行的基礎(chǔ)上，很多傳統(tǒng)的運(yùn)營企業(yè)開始探索轉(zhuǎn)型，開展了多項(xiàng)新興業(yè)務(wù)，如公務(wù)航空、空中旅游、私照培訓(xùn)、醫(yī)療救援、娛樂飛行等。這些以“人”為中心的新業(yè)務(wù)逐漸成為運(yùn)營企業(yè)獲得利潤的新增長點(diǎn)。

　　基礎(chǔ)環(huán)境：逐步完善

　　一個(gè)行業(yè)的發(fā)展，就像一株植物無法生存在干涸的土地上一樣，健康的生態(tài)系統(tǒng)和完善的基礎(chǔ)環(huán)境至關(guān)重要。對于通用航空來說，空域、機(jī)場、專業(yè)人員、配套設(shè)施都是其賴以發(fā)展的重要條件。

　　自2010年《意見》頒布以來，全國分區(qū)開展試點(diǎn)工作，各部委相繼出臺(tái)了各類配套政策，從空域規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、財(cái)政補(bǔ)貼等多方面予以扶持。

　　低空空域開放是通用航空規(guī)?；l(fā)展的基礎(chǔ)，幾年來相關(guān)的改革正在穩(wěn)步推進(jìn)。除了標(biāo)志性的《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》外，2013年下發(fā)的《通用航空飛行任務(wù)審批管理規(guī)定》對通用航空飛行任務(wù)審批主管部門、時(shí)限等根本問題作出規(guī)定，促使通用航空管理更加靈活、高效。

　　目前，我國約有400座通用航空機(jī)場和臨時(shí)起降點(diǎn)，顯著低于國際平均水平，無法有效串聯(lián)形成網(wǎng)絡(luò)。而通用機(jī)場建設(shè)審批程序復(fù)雜、時(shí)間長正是制約通用機(jī)場建設(shè)的瓶頸問題之一。10月8日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議作出決定：向地方政府全部或部分下放通用機(jī)場、非跨境跨省電網(wǎng)等23類項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限。這是政府部門持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)的重要體現(xiàn)，對于通用航空的發(fā)展來說是重大利好。

　　此外，盡管專業(yè)人員的培養(yǎng)以及相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)仍與需求存在較大差距，但隨著時(shí)間的積累，我國具有商照整體課程培訓(xùn)資質(zhì)的境內(nèi)141部飛行學(xué)校已有12所，其訓(xùn)練容量合計(jì)達(dá)到了2380人。與此同時(shí)，在FBO、FSS建設(shè)以及航油供給等基礎(chǔ)保障方面，中國通用航空也取得了長足的進(jìn)步。

　　一個(gè)產(chǎn)業(yè)在發(fā)展初期的陣痛不可避免，但中國通用航空的從業(yè)者們深知，只要踏實(shí)走好腳下的每一步，不遠(yuǎn)處就是屬于他們的黃金時(shí)代。

　　專家

　　點(diǎn)睛

　　站在歷史新起點(diǎn)的中國通用航空

　　□高遠(yuǎn)洋

　　新中國成立65年來，民航業(yè)的發(fā)展可謂翻天覆地。從1951年使用C-46型飛機(jī)執(zhí)行廣州市防治蚊蠅危害的飛行任務(wù)算起，中國的通用航空也已走過了63個(gè)春秋。所以，中國的通用航空剛起步這一說法并不準(zhǔn)確。應(yīng)該說，由于種種原因，中國的通用航空在很長一段時(shí)間內(nèi)徘徊不前；而與之相對的是，隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國已產(chǎn)生了發(fā)展通用航空的巨大需求。隨著我國低空空域的開放，通用航空將迎來迅猛發(fā)展，而我們正站在這一歷史新起點(diǎn)上。

　　對于中國通用航空未來的巨大發(fā)展空間，業(yè)界人士并沒有分歧。一個(gè)不爭的事實(shí)是，我國已經(jīng)成為全球通用航空最為重要的新興市場，在全球通用航空市場急劇萎縮的背景下，中國通用航空市場卻保持持續(xù)增長。然而，還需要知道的一個(gè)事實(shí)是，2013年在我國通用飛機(jī)數(shù)量增長率達(dá)到24%的同時(shí)，飛行小時(shí)數(shù)的增長率卻僅為8%。這說明購買了很多新飛機(jī)，卻沒派上用場，究其原因還是受制于空域管制、機(jī)場稀少、飛行員短缺的影響，其結(jié)果是導(dǎo)致一些通用航空企業(yè)舉步維艱。有人說這是黎明前的黑夜，是美麗蝴蝶蛻變前的陣痛，面臨的挑戰(zhàn)和困難的確出乎許多人，尤其是新加入者的預(yù)料。個(gè)中的甜酸苦辣，誰嘗誰知道。而一哄而起的通用航空產(chǎn)業(yè)園、被媒體熱炒的“通航小鎮(zhèn)”，以及動(dòng)輒就要投資數(shù)億元、年造百余架飛機(jī)的神話，讓人云山霧罩、霧里看花。

　　關(guān)于發(fā)展階段。要正確認(rèn)識(shí)中國通航目前正處于產(chǎn)業(yè)大發(fā)展前的準(zhǔn)備期，參與各方正忙于作準(zhǔn)備：國家相關(guān)部門忙著出臺(tái)政策，地方政府忙著制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、建設(shè)機(jī)場，通航企業(yè)和投資人忙著制定業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃、購買飛機(jī)、拓展業(yè)務(wù)。對通航企業(yè)而言，這是“寒冬臘月”，其集體表現(xiàn)是業(yè)務(wù)量普遍不足，通航企業(yè)普遍虧損。正是因?yàn)檫@樣一個(gè)情況，國家才給予了通用航空企業(yè)在其他行業(yè)少見的國家財(cái)政直接補(bǔ)貼。而從投資角度看，目前的確還未到大規(guī)模投資階段，所以動(dòng)輒就說要投資多少億元搞通航的要么只是神話，要么就是在盲目燒錢。

　　關(guān)于通用航空產(chǎn)業(yè)園。談到通航產(chǎn)業(yè)園，筆者的一貫觀點(diǎn)是，通用航空產(chǎn)業(yè)“園區(qū)化”發(fā)展或許是中國特色，但不要走入誤區(qū)。通用航空產(chǎn)業(yè)園未必一定是工業(yè)園，第二、第三產(chǎn)業(yè)融合，甚至以運(yùn)營、服務(wù)為主或許是眾多通航產(chǎn)業(yè)園未來的發(fā)展方向。多建通航機(jī)場是有利的，但切忌盲目建設(shè)通航產(chǎn)業(yè)園，只要有機(jī)場，即使不建通航產(chǎn)業(yè)園也能促進(jìn)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　關(guān)于通航小鎮(zhèn)?，F(xiàn)在正被媒體熱炒的“通航小鎮(zhèn)”，其概念源于國外的“Air Park”或“Aviation Community”，是建設(shè)有機(jī)場、有自由飛行環(huán)境、航空文化氛圍濃厚的獨(dú)特的社區(qū)，所以筆者更主張稱它為“通航社區(qū)”。在我國建設(shè)這樣一些通航社區(qū)，是飛行愛好者以及通航“達(dá)人”最大的福利，且有利于培養(yǎng)航空文化，有利于推動(dòng)行業(yè)發(fā)展。但要避免因“通航小鎮(zhèn)”之名掀起一輪“造城”運(yùn)動(dòng)。

　　無論我們采用什么樣的發(fā)展模式，走什么樣的發(fā)展路徑，不要忘了應(yīng)體現(xiàn)通用航空的基本屬性：交通運(yùn)輸工具、工農(nóng)林業(yè)作業(yè)工具、應(yīng)急救援與社會(huì)服務(wù)手段、娛樂性大玩具。而只有飛得起來、飛得出去，且實(shí)現(xiàn)飛行常態(tài)化才能真正體現(xiàn)通用航空的這些基本屬性。我們似乎走到了一道坎兒，只能靠政策破冰，靠體制改革。

　　關(guān)于政策破冰。通用航空是政策依賴性極強(qiáng)的行業(yè)，可目前一些事關(guān)發(fā)展大局的關(guān)鍵性政策仍遲遲沒有出臺(tái)。比如像實(shí)驗(yàn)類飛行器和無人機(jī)，就需要盡快出臺(tái)政策將其納入管理范疇。當(dāng)然，得管活，不能一管就死。此外，還有至關(guān)重要的低空空域管理規(guī)定、低空航圖等，業(yè)界期盼這些關(guān)鍵性的政策能盡快出臺(tái)，行業(yè)確實(shí)等待了太久。

　　關(guān)于體制改革。“改革”是本屆政府提出的一個(gè)執(zhí)政關(guān)鍵詞，而通用航空管理體制是最需要進(jìn)行改革的。關(guān)于我國通用航空發(fā)展問題的癥結(jié)已經(jīng)被討論了多次，業(yè)界人士的認(rèn)識(shí)也是高度統(tǒng)一的，但每當(dāng)要?jiǎng)?wù)實(shí)性地去解決問題時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)哪兒都走不通，甚至部門之間互為掣肘，其根本原因就在于管理體制不順暢。在不順暢的管理體制框架下，也很難有好的政策出臺(tái)。因此，中國通用航空的根本出路就在于改革，借十八屆三中全會(huì)的改革春風(fēng)，推動(dòng)通用航空領(lǐng)域的管理體制改革，或者進(jìn)行超越現(xiàn)有體制的頂層制度設(shè)計(jì)。

　　（作者系北京航空航天大學(xué)通用航空產(chǎn)業(yè)研究中心主任）

　　鏈接

　　促進(jìn)通用航空發(fā)展政策梳理及趨勢預(yù)測

　　編者：通用航空是政策依賴性極強(qiáng)的行業(yè)。近年來，我國出臺(tái)了一系列促進(jìn)通用航空發(fā)展的政策，在改善發(fā)展環(huán)境、夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)、加大培育力度等方面取得了長足的進(jìn)展。在此，我們梳理了幾年來相關(guān)部門在政策支持方面所做的工作和取得的成績。

　　●初步創(chuàng)造從中央到地方促進(jìn)通用航空發(fā)展的政策環(huán)境

　　2012年，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》，明確了通用航空戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)地位；《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》則將通用航空制造業(yè)列為國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，國家發(fā)改委、工信部、財(cái)政部、民航局等部委相繼出臺(tái)促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策，各省（區(qū)、市）分別與民航局簽訂推進(jìn)民航發(fā)展會(huì)談紀(jì)要，將通用航空作為重點(diǎn)發(fā)展的內(nèi)容。

　　●加快改善通用航空發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)境

　　1.低空空域改革穩(wěn)步推進(jìn)。2010年國務(wù)院、中央軍委頒布的《低空空域管理改革》為我國低空空域的開放進(jìn)程制定了詳細(xì)的路線圖；民航局與總參謀部于2013年聯(lián)合下發(fā)的《通用航空飛行任務(wù)審批管理規(guī)定》，對通用航空飛行任務(wù)審批主管部門、時(shí)限等根本問題作出規(guī)定，采用負(fù)面清單模式規(guī)定了必須審批的9種情況，理順了軍民航職責(zé)，合理界定了工作范圍。民航局配合國家有關(guān)部門制定、修訂了《通用航空飛行管制條例》《低空空域分類標(biāo)準(zhǔn)》等法規(guī)，開展了低空空域管理改革試點(diǎn)地區(qū)低空目視航圖技術(shù)規(guī)范編制工作。

　　2.行業(yè)促進(jìn)政策加快制定。2009年，民航局出臺(tái)了《關(guān)于加快通用航空發(fā)展的措施》，提出了加快頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、財(cái)政補(bǔ)貼、機(jī)場建設(shè)等建議。2010年，民航局頒布了《通用航空使用民用機(jī)場收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》，大幅降低了通用航空的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，取消了不必要的收費(fèi)環(huán)節(jié)。2012年，民航局下發(fā)了《通用航空發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，對開展通用航空作業(yè)、飛行員培訓(xùn)、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等予以補(bǔ)貼支持。2013年，民航局頒布了《關(guān)于加強(qiáng)公務(wù)航空管理和保障工作的若干意見》，制定了加快促進(jìn)公務(wù)航空發(fā)展的措施。

　　3.適用于通用航空的管理政策加快出臺(tái)。2012年，民航局下發(fā)了《引進(jìn)通用航空器管理暫行辦法》，降低管理層級(jí)，簡化審批手續(xù)。2014年，修訂了《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》，降低了行業(yè)準(zhǔn)入門檻；制定了《通用機(jī)場建設(shè)規(guī)范》，明確了通用機(jī)場的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施程序；頒布了《輕型航運(yùn)動(dòng)空器適航管理政策指南》，提高了服務(wù)航空器的制造能力。

　　●加快出臺(tái)產(chǎn)業(yè)培育政策

　　2012年，民航局下發(fā)了《中國民用航空ADS-B實(shí)施規(guī)劃》，擬在需求較大的通用航空活動(dòng)區(qū)域優(yōu)先建設(shè)和應(yīng)用ADS-B。加快開展通用航空試點(diǎn)工作，包括東北地區(qū)政策試點(diǎn)、蒲城通用航空產(chǎn)業(yè)園區(qū)試點(diǎn)、呼倫貝爾地區(qū)拓寬通用航空運(yùn)輸服務(wù)領(lǐng)域試點(diǎn)等。

　　此外，在強(qiáng)化安全監(jiān)管的背景下，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，將成為未來政策的趨勢和導(dǎo)向。

　　加快進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。加快落實(shí)國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》的任務(wù)和分工，在民航局“十三五”通用航空發(fā)展研究的基礎(chǔ)上，加快推動(dòng)《通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的出臺(tái)，為我國通用航空的中長期發(fā)展提供基本導(dǎo)向。

　　加快推進(jìn)關(guān)鍵資源領(lǐng)域政策出臺(tái)。重點(diǎn)是積極推進(jìn)與空域管理有關(guān)的政策出臺(tái)，提高通用航空飛行申報(bào)和飛行計(jì)劃程序的便捷性；積極推進(jìn)通用機(jī)場審批權(quán)限下放；加快推動(dòng)航油體系、飛行服務(wù)體系的管理改革。

　　加快推進(jìn)通用航空分類管理政策出臺(tái)。在現(xiàn)有176號(hào)令出臺(tái)的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同類型作業(yè)特征出臺(tái)分類管理政策，構(gòu)建具有針對性的通用航空市場管理體系，進(jìn)一步提高行業(yè)監(jiān)管能力。

　　加快出臺(tái)行業(yè)促進(jìn)政策。重點(diǎn)是在現(xiàn)有財(cái)經(jīng)政策的基礎(chǔ)上，加快推動(dòng)有利于通用航空發(fā)展的稅賦政策出臺(tái)，降低引進(jìn)稅率；加快推動(dòng)通用機(jī)場投融資政策的出臺(tái)，加快推動(dòng)飛行服務(wù)體系建設(shè)政策出臺(tái)，為通用航空發(fā)展提供有利的政策環(huán)境。

　　加快出臺(tái)通用航空文化培育政策。將通用航空文化作為通用航空發(fā)展的基礎(chǔ)，為通用航空規(guī)模化發(fā)展提供正確導(dǎo)向并營造文化氛圍。

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