I.背景

　　1.開發(fā)規(guī)劃良好、高質(zhì)量和可持續(xù)的基礎設施項目有助于推動經(jīng)濟增長、提高生產(chǎn)率、促進就業(yè)。區(qū)域基礎設施發(fā)展可以促進商品、服務和人員的跨境自由流動，促進互聯(lián)互通與可持續(xù)發(fā)展?？紤]到APEC區(qū)域巨大的基礎設施需求和公共部門有限的財政資源，PPP提供了一個新的、有別于傳統(tǒng)政府采購模式發(fā)展基礎設施的可行模式。推廣PPP模式不是最終目標，而是促進基礎設施發(fā)展的重要手段，成功的PPP項目可有效擴大公共基礎設施供給，提高公共服務的質(zhì)量和資金使用效率，并通過分擔風險和責任，最大限度地利用私營部門的資金和技術。APEC財長會機制可在推廣PPP模式中發(fā)揮重要作用。

　　II.目標

　　2.基礎設施PPP實施路線圖旨在落實2013年印尼作為APEC機制東道主通過的APEC基礎設施發(fā)展和投資多年期計劃，并為APEC未來發(fā)展基礎設施PPP項目提供指導，特別是幫助APEC各經(jīng)濟體的政府官員更好地了解、準備、設計和實施PPP項目，并做出適當?shù)娜谫Y安排。該路線圖以APEC各經(jīng)濟體自愿提供的交通、能源、通信及水務等領域的PPP項目案例為基礎，同時借鑒了G20等機制及世行、亞行、APEC工商咨詢理事會（ABAC）、經(jīng)合組織（OECD）等國際機構此前的工作。路線圖特別關注實施環(huán)節(jié)，可為AEPC各經(jīng)濟體特別是發(fā)展中經(jīng)濟體的政府官員在實施PPP項目的每個環(huán)節(jié)提供指導和參考。

　　3.考慮到APEC各經(jīng)濟體情況不同，發(fā)展狀況差異較大，路線圖并非“放之四海而皆準”，而是供各經(jīng)濟體在開發(fā)PPP項目時根據(jù)自身情況有選擇地加以參考。

　　III.路線圖

　　4.PPP的特征。PPP建立在公共與私營部門之間的長期合同關系之上，較為復雜，尤其是項目生命周期中存在的不確定性和風險，長期承諾以及包括政府、私營部門、消費者或服務使用者和公眾在內(nèi)的各利益相關者的互相影響。在推廣PPP模式時，政府部門需要發(fā)揮主導作用，包括提供完善的法律保護和機構能力支持，做好規(guī)劃和準備工作，以及對PPP項目及資金安排進行監(jiān)督。

　　5.有利的環(huán)境。對于私營部門參與者而言，透明、穩(wěn)定且可預見的支持政策和法律環(huán)境是保證PPP項目成功實施的重要基礎。法律框架需要對以下內(nèi)容做出明確規(guī)定，包括私營部門投資的權利和義務，透明和規(guī)范的采購流程，不同機構執(zhí)行合同的能力，公平的合同仲裁程序，以及支付違約的救濟措施。定義明確的針對各個部門的監(jiān)管機制，以及設定和調(diào)整用戶收費，均是合同中不可或缺的部分。如沒有專門的PPP框架，至少需要有允許私營部門參與提供基礎設施和公共服務的一般性的法律制度框架。

　　6.規(guī)劃。制訂基礎設施投資計劃或重點項目清單有助于展示政府高層的政治承諾和未來項目意向。具有連續(xù)性和明晰時間表的項目庫有助于提高私人投資者參與基礎設施項目的意愿。高質(zhì)量、一體化的項目規(guī)劃通常包括投資水平、預期經(jīng)濟社會效益、私人投資和公共投資之間的聯(lián)系以及政府部門希望PPP所發(fā)揮的作用。這樣的規(guī)劃將通過良好的成本效益分析對各級政府的項目進行綜合排序，明確各項目如何契合整體基礎設施規(guī)劃、適宜的融資和交付模式以及資源如何進行分配的。在PPP項目設計和實施過程中，應借鑒質(zhì)量因素、優(yōu)秀做法和原則，并將社會和環(huán)境因素納入考慮。

　　7.項目選擇。并不是所有的項目都適合PPP，PPP模式選擇不當會延長采購時間，增加采購成本，降低項目效益。因此，各經(jīng)濟體政府應盡量選擇在商業(yè)可行性方面有前景的項目。有必要開展深入的前期可行性研究，確保所選項目適合PPP模式并合乎經(jīng)濟原則，反映生命周期成本，能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值。對于復雜的大型項目而言，設定結構化的、連續(xù)的篩選程序是檢視項目是否適宜使用PPP模式關鍵的第一步。篩選程序應確立項目以PPP模式開發(fā)的商業(yè)模式，包括明確產(chǎn)出要求，評估其在政府戰(zhàn)略目標中的整體財務及社會經(jīng)濟成本和收益，確定收入來源及項目從銀行獲得貸款的可能性，以及評估私營部門參與的優(yōu)勢。在這一過程中，政府可以比較公共和私營部門聯(lián)合融資的一系列備選方案。在適合采用主動投標的情況下，項目選擇程序應透明健全，以確保項目的有效性和合規(guī)性。處理主動投標項目比較好的做法還包括以競爭形式對這些提案進行檢驗。

　　8.項目準備。篩選過的PPP項目在進入市場前，需要做充分的準備和設計。政府有必要開展有力的盡職調(diào)查并就技術、法律、金融、經(jīng)濟、環(huán)境和社會問題做好準備，以便評估不同方案的優(yōu)劣，選擇最優(yōu)的交易結構，吸引潛在投資者。政府可以為創(chuàng)建項目準備機制提供便利，如設立專用基金支持可行性研究，承擔項目準備環(huán)節(jié)的部分費用。項目股權等費用收回機制可以幫助這些基金實現(xiàn)自我維持。為改善項目準備，政府可以制定一個清單并對關鍵環(huán)節(jié)進行審查，以檢驗項目能否進入下一階段并最終投入市場。需要采取諸如聘請專業(yè)顧問這樣的措施進一步提高政府部門（尤其是簽約機構）的管理能力，以便有效地完成項目。對于處于初期發(fā)展階段的市場，在合理的時限內(nèi)推出高質(zhì)量的成功的PPP項目，比關注項目數(shù)量更能夠有效地吸引投資者。

　　9.采購。透明、競爭的招標程序為選出最物有所值的項目方案提供了最佳框架。為了提高采購的效率，設置緊迫但可實現(xiàn)的截止期限并確保公私部門的高層都參與其中具有重要意義。在整個預招標和預設計過程中，私營部門和政府之間積極開展透明的協(xié)商十分重要。標準化的PPP合同能提高透明度、一致性以及采購程序的效率，對于需寫入PPP合同的問題設置標準條款也能起到上述作用。不過，對于具體項目的招標，可以根據(jù)需要，根據(jù)投標人的反饋意見并結合政府的目標和政策，對若干條款及條件做出適當調(diào)整，以優(yōu)化項目的風險分配，或提高項目獲得銀行貸款的能力。

　　10.PPP合同。項目合同是管理公私伙伴關系，并說明在整個項目生命周期內(nèi)如何分配并降低風險的法律文件。合同中應列出公共部門和私營部門各自的作用和責任、服務義務、項目的收入來源、關鍵績效指標、合同監(jiān)督機制、爭端解決機制和終止條款等內(nèi)容。鑒于PPP合同的長期性，合同應預留適當?shù)撵`活性以使其能夠適應不斷變化的環(huán)境。但靈活性不應降低可預見性。

　　11.風險分配。風險分配是PPP獲得成功的核心要素。風險分配不當可能會導致招標失敗、價格和成本升高以及服務延遲或質(zhì)量降低。風險分配的基本原則是風險應該由最適合管理并能以最低成本減輕風險的一方來承擔。在項目開發(fā)的早期階段就在協(xié)議中明確界定風險的分配，有助于吸引私營部門參與并確保公共部門資產(chǎn)負債表的穩(wěn)健性。一般來說，有關設計、績效、技術、建設和運營的風險通常由私營部門承擔，而其他諸如政治、法律和監(jiān)管的風險則更適宜由公共部門承擔。利率和匯率波動、價格結構和不可預見的風險可以由公共部門和私營部門共同承擔。應在項目的規(guī)劃、設計和建設層面都考慮進自然災害的風險，以降低自然災害可能帶來的影響，從而降低PPP的金融風險。

　　12.隨著市場的發(fā)展，更多成功項目的出現(xiàn)，以及私營部門承擔風險能力的增強，政府可以調(diào)整自身定位。在未建立風險評估基準，或私營部門對市場缺乏充分了解的發(fā)展中經(jīng)濟體，政府可以考慮根據(jù)其他發(fā)展中經(jīng)濟體的類似項目來開發(fā)標桿項目，并提供強有力的支持。這些標桿項目可以作為后續(xù)項目的起點，使私營部門更愿意承擔風險。

　　13.項目融資?！熬G地”或新建的基礎設施PPP項目本身屬于高度資本密集型，如果風險分配得當，項目融資可以有效提高融資的能力。發(fā)展長期本幣金融市場可以促進當?shù)氐你y行、公司等市場主體更多地參與基礎設施融資。促進機構投資者——比如養(yǎng)老基金、保險公司和主權財富基金——的長期投資還可以擴大基礎設施的融資渠道。為長期基礎設施投資提供有益的監(jiān)管框架，包括通過股權轉讓實現(xiàn)退出的清晰流程，可以促進項目融資。多邊開發(fā)銀行可通過創(chuàng)新性的融資方案，例如貸款、股權投資、貸款擔保和項目債券保險等幫助實施PPP項目。已經(jīng)投入運營的“棕地項目”吸引私人投資的難度相對較小，因為項目已有實際經(jīng)驗和績效，降低了風險。

　　14.政府支持。一些PPP項目的經(jīng)濟效益高，但財務回報低。對此類項目，適宜由政府提供資金支持，例如通過可行性缺口資金（VGF）提供前期資金補貼、彌補用戶付費的缺口和/或提供收入保證。在承擔項目的公共機構信譽不足的情況下，政府需要提供擔保以確保該機構能夠按時履行職責。這就需要政府從中長期角度，積極管理財政承諾及或有債務，以確保財政可持續(xù)性。位于人口稠密地區(qū)的項目，能從商業(yè)經(jīng)營或土地價值上升中獲取巨大的額外收入，這將降低其對政府支持的需求。此外，VGF也可以用作“招標變量”，即選擇對補貼要求最少的受讓人。許多基礎設施建設項目涉及一些較為敏感的決策，如公用事業(yè)收費、土地征用或合同授予等，這種情況下，上級政府的政治支持十分必要。

　　15.PPP中心。設立PPP中心，增進與私營部門的協(xié)作，可以增強政府部門推動PPP的能力。許多APEC經(jīng)濟體已經(jīng)在中央或地方政府、行業(yè)部門或財政部等綜合部門設立了PPP中心。PPP中心可以作為示范中心，幫助政府起草投資計劃，制定PPP相關政策，選擇、設計和實施項目，提供資金并監(jiān)督PPP項目的開展，管理與私營部門的長期合同，協(xié)調(diào)各機構工作，并維護政府利益等。PPP中心還可以開發(fā)和管理PPP項目操作手冊，對成功和失敗的項目進行分析，總結經(jīng)驗，以改進以后的決策，并作為招聘和培訓PPP專家的中心。為確保PPP中心的良好運行，專門的政府團隊、清晰的職責界定和權威性三者缺一不可。PPP領域的研究成果應更好地適應實體經(jīng)濟發(fā)展的需要，增加的投入應切實促進該領域的研究。

　　16.利益相關者協(xié)商。PPP項目多為具有重大社會影響的基礎設施項目，會涉及許多利益相關者。因此利益相關者的參與和協(xié)商對降低公眾關切和減少負外部性尤為重要。引導當?shù)毓妳⑴c所在地區(qū)基礎設施項目的遴選、優(yōu)先級排序和規(guī)劃，不僅可以贏得公眾對項目的支持，也有助于從環(huán)境和社會角度評估項目的可行性或可持續(xù)性。這將有利于在更好地了解社區(qū)民意的基礎上對PPP項目進行優(yōu)先排序，并更好地利用私營部門的資金和專業(yè)能力。

　　17.提高PPP的透明度有助于促進利益相關者對項目的理解和參與。需要特別關注移民安置、補償以及項目給當?shù)厣鐓^(qū)帶來的潛在直接就業(yè)收益。以PPP方式提供服務的項目通常會設置關鍵績效指標（KPI），包括公眾對服務的滿意度。在這種情況下，對投資者的獎勵取決于項目績效?？冃гu估可以利用部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)、統(tǒng)計機構數(shù)據(jù)以及調(diào)查數(shù)據(jù)。

　　IV.APEC經(jīng)濟體的早期收獲行動

　　為支持基礎設施發(fā)展和投資多年期計劃的實施，APEC各經(jīng)濟體的財長們呼吁政府、私營部門和國際機構采取行動，促進亞太區(qū)域基礎設施PPP的發(fā)展。

　　鼓勵亞太地區(qū)設立更多的PPP中心。在這方面，我們感謝中國做出的努力，并歡迎近期在中國財政部設立PPP中心作為示范中心，促進PPP項目開發(fā)，以及政府的機制建設。

　　通過APEC區(qū)域PPP專家咨詢組、APEC研究中心、澳大利亞政府發(fā)展合作伙伴基金、加拿大PPP支持機制，以及各成員經(jīng)濟體和亞行、世行等國際組織發(fā)起的能力建設活動，來加強現(xiàn)有的和試點的PPP中心的能力建設、經(jīng)驗交流和網(wǎng)絡化合作。在這方面，我們感謝中國政府利用設在亞行的中國減貧和區(qū)域合作基金中的500萬美元，支持APEC發(fā)展中國家在基礎設施PPP、區(qū)域合作和互聯(lián)互通領域的能力建設和項目開發(fā)。

　　通過亞太金融論壇等倡議加快資本市場發(fā)展，吸引長期機構投資者參與基礎設施投資。

　　通過亞太基礎設施伙伴關系對話，ABAC促進基礎設施投資的利因清單等來幫助政府設計可融資的項目并進行必要的改革。

　　動員世行、OECD等國際組織的資金和知識資源，為亞太地區(qū)開發(fā)PPP項目及必要的改革提供支持，包括技術援助和交易咨詢服務。鼓勵多邊開發(fā)銀行進一步探索創(chuàng)新且具備財務可行性的商業(yè)模式，支持PPP項目的發(fā)展。多邊銀行可以進一步推動本幣債券的發(fā)行和/或地方債務融資的發(fā)展，幫助吸引長期投資者投資于基礎設施PPP項目。此外，通過提供長期貸款、增信產(chǎn)品和動員私營部門資源，多邊銀行能協(xié)助滿足基礎設施PPP項目的具體要求。（英文為正本，中文譯本為參考稿）