社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)的必要性

　　生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)是一個(gè)大工程，單靠政府的投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)、放大作用，為社會(huì)力量參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)建立一種間接、集合式的投資渠道，吸引大量的社會(huì)資本加快生態(tài)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。

　　第一，促進(jìn)了投資主體的多元化，提高了生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)的融資水平，有助于建立獨(dú)立、公正、可行和高效的生態(tài)資金監(jiān)管體制。

　　政府要在繼續(xù)實(shí)行和增加對(duì)生態(tài)環(huán)保補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，增加扶持生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)化發(fā)展資金，實(shí)行引導(dǎo)項(xiàng)目貼息和獎(jiǎng)勵(lì)，以獎(jiǎng)代補(bǔ)，項(xiàng)目補(bǔ)助，支持民營(yíng)龍頭企業(yè)發(fā)展品質(zhì)優(yōu)良、特色鮮明、附加值高的環(huán)保事業(yè)，發(fā)揮其示范和輻射作用。對(duì)從事環(huán)保產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的民營(yíng)企業(yè)，要適度放寬政策，給與稅收優(yōu)惠。

　　第二，有利于實(shí)現(xiàn)政府職能歸位，使政府從繁瑣的事務(wù)中抽身去重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)環(huán)保政策和計(jì)劃的制定等，將一部分工作交給社會(huì)去做，以實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

　　生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)需要大量資金，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，加大投入，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋范圍。社會(huì)資本的引入不僅能解決環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)中資金不足的問(wèn)題，更重要的是，在社會(huì)資本的帶動(dòng)下，有助引入現(xiàn)代科技和經(jīng)營(yíng)理念，引入市場(chǎng)機(jī)制并建立長(zhǎng)效機(jī)制。盤(pán)活生態(tài)環(huán)境資源，變資源為資本，形成社會(huì)資本引入的有利條件，發(fā)揮市場(chǎng)配置的基礎(chǔ)性作用，建立新的有助于生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)的長(zhǎng)效機(jī)制。

　　第三，有助于發(fā)揮私營(yíng)部門(mén)運(yùn)作與管理技術(shù)的優(yōu)勢(shì)。參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的戰(zhàn)略投資者是市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)勝劣汰的勝出者，他們以先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)理念和管理模式為生態(tài)環(huán)境的改善注入生機(jī)。

　　第四，有助于協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)在地區(qū)之間的差距，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量整體的改善。從私營(yíng)機(jī)構(gòu)的投資風(fēng)險(xiǎn)角度來(lái)看，有助于降低風(fēng)險(xiǎn)，建立相應(yīng)的監(jiān)管體制。參與各方重新整合，組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，在合作過(guò)程中共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。

　　第五，有助于以市場(chǎng)化的方式組織開(kāi)展生態(tài)環(huán)保工作，優(yōu)化資源配置，提高資金收支在生態(tài)環(huán)保中的透明度和資金使用效率。在開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)過(guò)程中必須積極穩(wěn)妥地從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。

　　生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)采用公私合作模式的理論基礎(chǔ)

　　公私合作模式，由政府發(fā)起與社會(huì)資本在訂立的長(zhǎng)期合同關(guān)系中，共同提供特定公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。公私合作模式中重點(diǎn)在于協(xié)調(diào)政府與社會(huì)資本之間的資金提供、建設(shè)運(yùn)營(yíng)、收益（風(fēng)險(xiǎn)）等方面關(guān)系。生態(tài)系統(tǒng)可以劃分為三個(gè)層次：生態(tài)資源、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)以及對(duì)廢棄物的吸收能力。生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)涉及生態(tài)系統(tǒng)的三個(gè)層次：開(kāi)發(fā)生態(tài)資源、保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和廢棄物吸收功能。

　　第一，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)具有準(zhǔn)公共物品性。生態(tài)系統(tǒng)的準(zhǔn)公共物品特性，是在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)中采用公私合作的重要依據(jù)。生態(tài)系統(tǒng)的整體屬于準(zhǔn)公共物品，可以從生態(tài)資源、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和廢棄物吸收能力三個(gè)層次加以分析。

　　第二，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)的主體多元性。生態(tài)環(huán)境是人類(lèi)進(jìn)行生產(chǎn)生活活動(dòng)的基礎(chǔ)，因此對(duì)其建議保護(hù)與開(kāi)發(fā)是人類(lèi)共同的責(zé)任。對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)的主體，可以是居民、企業(yè)、政府、非政府組織（NGO）等。

　　第三，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮公私合作模式的優(yōu)勢(shì)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)的準(zhǔn)公共物品特性以及在這一領(lǐng)域中廣泛存在的市場(chǎng)失靈與政府失靈等，決定生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)必須通過(guò)多方合作，發(fā)揮各自的優(yōu)點(diǎn)，共同為生態(tài)文明建設(shè)貢獻(xiàn)力量。公私合作在應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)中蘊(yùn)含巨大潛力，這種模式正是通過(guò)合約來(lái)協(xié)調(diào)政府與私人部門(mén)關(guān)系，共同應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)是一個(gè)長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、全局性事件，政府部門(mén)與私人部門(mén)需要經(jīng)過(guò)反復(fù)協(xié)商與研究，才能夠達(dá)成協(xié)議。達(dá)成協(xié)議后，也由于雙方利益追求不同，必須建立適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制與約束條件。鑒于生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)的正外部性，財(cái)政資金依然要對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼。公私合作模式中，通過(guò)制度來(lái)降低協(xié)議各方達(dá)成交易的成本，應(yīng)當(dāng)成為多方合作應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)問(wèn)題的重要模式之一。

　　第四，公私合作模式促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵在于建立合理的利益（風(fēng)險(xiǎn)）分擔(dān)機(jī)制。公私合作模式中需要對(duì)利益（風(fēng)險(xiǎn)）的分擔(dān)給予足夠重視。合理的利益（風(fēng)險(xiǎn)）分擔(dān)機(jī)制能夠改善合作環(huán)境，降低政府與私營(yíng)部門(mén)的談判成本，保證項(xiàng)目后期運(yùn)行的順利。

　　建立吸引社會(huì)資本投入的市場(chǎng)化框架

　　發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制。環(huán)境產(chǎn)業(yè)相較其他產(chǎn)業(yè)具有其獨(dú)特性，諸多領(lǐng)域?qū)儆诠卜?wù)范疇，例如污水處理、垃圾處理等。因此，一直以來(lái)，環(huán)境產(chǎn)業(yè)具有較強(qiáng)的政府引導(dǎo)性與計(jì)劃性，產(chǎn)業(yè)中尚有諸多鏈條未并入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)范疇。為使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)政府采購(gòu)公共服務(wù)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

　　第一，在生態(tài)環(huán)保中，政府應(yīng)向“秩序?qū)颉蹦Ｊ睫D(zhuǎn)變，發(fā)揮公共服務(wù)的職能。建立環(huán)境資源有償使用和補(bǔ)償制度。強(qiáng)化公共資源的管理和服務(wù)職能，建立起合理的環(huán)境經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系和可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。

　　建立生態(tài)文明考核評(píng)價(jià)機(jī)制。把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入城鎮(zhèn)化發(fā)展評(píng)價(jià)體系，完善體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制；對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)地區(qū)取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。

　　建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度。建立空間規(guī)劃體系，堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，加快完善城鎮(zhèn)化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)空間開(kāi)發(fā)管控制度，建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制；強(qiáng)化水資源開(kāi)發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污管理。

　　實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益；建立健全居民生活用電、用水、用氣等階梯價(jià)格制度；制定并完善生態(tài)補(bǔ)償方面的政策法規(guī)，切實(shí)加大生態(tài)補(bǔ)償投入力度，擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償范圍，提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

　　建立資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制。實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。堅(jiān)持使用資源付費(fèi)和誰(shuí)污染環(huán)境、誰(shuí)破壞生態(tài)誰(shuí)付費(fèi)原則，逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間。穩(wěn)定和擴(kuò)大退耕還林、退牧還草范圍，調(diào)整嚴(yán)重污染和地下水嚴(yán)重超采區(qū)耕地用途，有序?qū)崿F(xiàn)耕地、河湖休養(yǎng)生息。建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格。堅(jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行節(jié)能、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理。

　　實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管制度。建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法；完善污染物排放許可制，實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度；加大環(huán)境執(zhí)法力度，嚴(yán)格環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急能力建設(shè)，完善以預(yù)防為主的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理制度；對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任；建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制；開(kāi)展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)。

　　第二，創(chuàng)新和加強(qiáng)政府環(huán)保投資，健全環(huán)保投融資機(jī)制，吸引社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。這是落實(shí)中央要求、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革的重要內(nèi)容。首先，要建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，搭建環(huán)保投融資管理平臺(tái)，吸引銀行等社會(huì)資金進(jìn)入生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，研究建立生態(tài)環(huán)?；?。其次，調(diào)整信貸資金投入結(jié)構(gòu)，增加資金投放額度，引導(dǎo)資金投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)。創(chuàng)新信貸擔(dān)保手段和擔(dān)保辦法，建立擔(dān)保基金或擔(dān)保機(jī)構(gòu)，努力解決民營(yíng)企業(yè)資金不足和民營(yíng)中小企業(yè)、合作組織小額貸款抵押擔(dān)保難的問(wèn)題，提高民營(yíng)企業(yè)、合作組織在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)事業(yè)中的融資和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

　　建立宏觀綜合決策機(jī)制。健全中央—地方協(xié)商制度。要把環(huán)境容量、環(huán)境質(zhì)量狀況和對(duì)環(huán)境的影響、對(duì)資源的消耗、對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響納入統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，使生態(tài)環(huán)境承載能力也作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的重要指標(biāo)。

　　進(jìn)行有效管理，促使環(huán)境外部性內(nèi)在化。由于市場(chǎng)存在失靈情況，因而通過(guò)政府來(lái)對(duì)環(huán)境資源利用進(jìn)行管理來(lái)糾正市場(chǎng)失靈，使外部性問(wèn)題得以解決。政府可通過(guò)征收“庇古稅”來(lái)解決外部性問(wèn)題。

　　對(duì)參與生態(tài)環(huán)保的私人部門(mén)給與稅收優(yōu)惠，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼等方式調(diào)動(dòng)私人部門(mén)的積極性，吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)保，以充分發(fā)揮私人部門(mén)的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)與公共部門(mén)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

　　完善立法，改善投融資環(huán)境，打破行業(yè)壟斷，拓寬社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)保的渠道，引導(dǎo)社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)中。打破社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的有形和無(wú)形的障礙和限制，最大限度放開(kāi)投資市場(chǎng)，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域。要科學(xué)制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)規(guī)劃，加快生態(tài)環(huán)保建設(shè)。

　　社會(huì)資本的投向除了投資動(dòng)因和投資優(yōu)惠條件等因素影響外，很大程度上還取決于投資環(huán)境是否能夠保證投資效益，實(shí)現(xiàn)投資目的。生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)要充分發(fā)揮政府、農(nóng)民和社會(huì)各方作用，共同營(yíng)造吸引社會(huì)資本的良好環(huán)境。調(diào)動(dòng)全社會(huì)廣泛參與，營(yíng)造服務(wù)保障環(huán)境。加強(qiáng)輿論宣傳，引導(dǎo)社會(huì)各界關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)；建立行業(yè)信息渠道，提供有效服務(wù)；發(fā)展農(nóng)村法律、財(cái)務(wù)等中介組織，維護(hù)合法權(quán)益；協(xié)助民營(yíng)企業(yè)更好的投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)中。

　　第三，私人部門(mén)要積極投入到生態(tài)環(huán)保的事業(yè)中，充分利用政府提供的優(yōu)惠政策，加快發(fā)展，擴(kuò)大社會(huì)影響力，帶動(dòng)更多的社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)中。民營(yíng)企業(yè)利用社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)，發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑旅游業(yè)等，應(yīng)取得相應(yīng)的物權(quán)或利益，為社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域提供動(dòng)力和法律保障。允許民營(yíng)企業(yè)、合作組織和農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)需求和產(chǎn)業(yè)化需要，自主選擇經(jīng)營(yíng)內(nèi)容和經(jīng)營(yíng)方式，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。積極倡導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)參加各類(lèi)生產(chǎn)性開(kāi)發(fā)，形成利益聯(lián)接機(jī)制，帶動(dòng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

　?。ㄗ髡邌挝唬贺?cái)政部科學(xué)研究所）