原標(biāo)題：國(guó)資管理缺頂層設(shè)計(jì) 專(zhuān)家建議納入全國(guó)人大監(jiān)管

　　近日，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人透露，中央將成立自然資源統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，對(duì)自然資源進(jìn)行保護(hù)、利用。

　　有專(zhuān)家認(rèn)為，這是啟動(dòng)新一輪國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的信號(hào)。

　　2012年11月，黨的十八大明確提出要“完善各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)管理體制”。該采取何種國(guó)資監(jiān)管模式引發(fā)了爭(zhēng)議。

　　缺乏頂層設(shè)計(jì)

　　9月20日，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)楊偉民在“2014年中青年改革開(kāi)放論壇”上作出表示：“今后要建立一個(gè)由統(tǒng)一部門(mén)履行自然生態(tài)空間用途管制的工作機(jī)制，具體的建設(shè)路徑仍在研究和討論過(guò)程中?！?

　　這一表述，引起了媒體的廣泛關(guān)注，有媒體將此解讀為，中央將成立自然資源國(guó)資委。

　　有專(zhuān)家認(rèn)為，這是啟動(dòng)新一輪國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的信號(hào)。此次，中央官員的表態(tài)是延續(xù)了十八大上的相關(guān)決議。

　　2012年11月，黨的十八大明確提出要“完善各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)管理體制”。

　　自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，聚集形成了巨大的國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有財(cái)富。但是，國(guó)有資產(chǎn)管理體制卻相對(duì)滯后。

　　國(guó)有資產(chǎn)法草案起草組專(zhuān)家、中國(guó)政法大學(xué)研究生院常務(wù)副院長(zhǎng)李曙光介紹，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)包括經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有金融資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)（包括故宮、泰山等文化歷史遺產(chǎn)）、資源性國(guó)有資產(chǎn)。

　　自2009年5月1日開(kāi)始施行的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第2條規(guī)定：“本法所稱(chēng)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（以下稱(chēng)“國(guó)有資產(chǎn)”），是指國(guó)家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益?！?

　　中國(guó)政法大學(xué)資本研究中心主任劉紀(jì)鵬（微博）教授是國(guó)有資產(chǎn)法起草小組的專(zhuān)家顧問(wèn)之一。

　　劉紀(jì)鵬教授表示：“國(guó)有資產(chǎn)法起草過(guò)程中，是制定‘大國(guó)資法’還是‘小國(guó)資法’曾引發(fā)爭(zhēng)議?！?

　　所謂“大國(guó)資法”是包括經(jīng)營(yíng)性、行政事業(yè)性以及資源性等廣義上的國(guó)有資產(chǎn)等都在內(nèi)，“小國(guó)有資產(chǎn)法”則僅僅調(diào)整經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。

　　最終，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》選擇了“小國(guó)有資產(chǎn)法，沒(méi)有涵蓋廣義的國(guó)有資產(chǎn)，而是把其適用范圍限定于狹義的國(guó)有資產(chǎn)上。

　　李曙光教授認(rèn)為，現(xiàn)在國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革缺乏頂層設(shè)計(jì)，這導(dǎo)致了一系列問(wèn)題出現(xiàn)。由于缺少法律規(guī)范，國(guó)有企業(yè)之外的很多國(guó)有資產(chǎn)沒(méi)有清產(chǎn)核資，權(quán)利義務(wù)不匹配，出資人、經(jīng)營(yíng)人和監(jiān)管人的定位不清晰。

　　“以礦山、森林等資源性國(guó)有資產(chǎn)為例，現(xiàn)在是國(guó)有資產(chǎn)地方所有，但是省、市、縣哪一級(jí)地方政府呢？法律沒(méi)有明確，導(dǎo)致代理鏈條混亂?！崩钍锕庹f(shuō)。

　　為了解決上述問(wèn)題， 李曙光建議，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革需要的頂層設(shè)計(jì)，要在法治框架下完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制。

　　模式之爭(zhēng)

　　2003年成立的國(guó)資委管理的只是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的一部分。

　　劉紀(jì)鵬教授曾撰文分析，目前，除國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管的約120家中央國(guó)有企業(yè)外，尚有中央80多個(gè)部委的6000多家國(guó)有企業(yè)及行政事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資產(chǎn)，以及中央所屬的金融類(lèi)資產(chǎn)不在國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管之內(nèi)。

　　2012年11月，黨的十八大明確提出要“完善各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)管理體制”。對(duì)這些游離在外的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，該采取何種國(guó)資監(jiān)管模式引發(fā)了爭(zhēng)議。

　　李曙光教授建議，在法治框架下先行完善成立四大國(guó)資委：第一就是2003年已經(jīng)建立的企業(yè)國(guó)資委；第二是金融國(guó)資委；第三是資源國(guó)資委；第四是行政事業(yè)及文化遺產(chǎn)國(guó)資委。然后把各國(guó)有資產(chǎn)納入到統(tǒng)一的國(guó)資管理體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)資國(guó)企改革的終極目標(biāo)。

　　他認(rèn)為，由于《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》只針對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)中的國(guó)有企業(yè)。對(duì)于其他國(guó)有資產(chǎn)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的立法規(guī)范。

　　國(guó)有金融資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)、資源性國(guó)有資產(chǎn)分屬多個(gè)部門(mén)管理。國(guó)有金融資產(chǎn)主要由財(cái)政部管理，資源性國(guó)有資產(chǎn)中的土地、礦山由國(guó)土資源部管理，故宮、泰山等文化歷史遺產(chǎn)等國(guó)有資產(chǎn)由文化部門(mén)管理。

　　李曙光認(rèn)為，當(dāng)前，國(guó)有資產(chǎn)管理體系存在著九龍治水，管理混亂的問(wèn)題。

　　比如，金融國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)際出資人多頭而不統(tǒng)一的問(wèn)題。中央層面財(cái)政部和匯金公司是主要的中央金融國(guó)有資產(chǎn)出資人，地方金融國(guó)有資產(chǎn)出資人狀況更加混亂，管理模式不一。

　　此前，有關(guān)部門(mén)曾經(jīng)調(diào)研建立，國(guó)有金融和文化資產(chǎn)方面的管理機(jī)構(gòu)。

　　2012年兩會(huì)期間，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)的謝旭人表示，組建“金融國(guó)資委”一事，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)還在進(jìn)一步調(diào)查研究過(guò)程中。2012年6月18日，全國(guó)首家省級(jí)國(guó)有文化資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)——北京市國(guó)有文化資產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“市文資辦”)正式掛牌成立。

　　對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)管理體制模式，劉紀(jì)鵬教授主張，建立監(jiān)管統(tǒng)一出資多元的國(guó)資體系。

　　他認(rèn)為，當(dāng)前探討“金融國(guó)資委”，貌似只邁出了一步，但其后必將是資源、文化等多個(gè)國(guó)資委的涌現(xiàn)，會(huì)讓國(guó)資委重新陷入多頭管理的窘境。因此，我們必須堅(jiān)持監(jiān)管統(tǒng)一、出資多元的國(guó)資改革思路，才能真正推進(jìn)國(guó)資監(jiān)管改革的深化。

　　劉紀(jì)鵬教授建議，將國(guó)有資產(chǎn)分為公益性和營(yíng)利性?xún)纱箢?lèi)。公益性國(guó)有資產(chǎn)主要是提供公共物品和接受公共補(bǔ)貼的企業(yè)，履行社會(huì)公共服務(wù)職能，充當(dāng)社會(huì)公共物品提供方的角色。營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)是指按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)商業(yè)原則運(yùn)營(yíng)，主要受民商事法律調(diào)整。他認(rèn)為，建立“全口徑、全覆蓋”的統(tǒng)一國(guó)資監(jiān)管體系，才是國(guó)有資產(chǎn)管理體制的方向。

　　李曙光教授強(qiáng)調(diào)，成立四大國(guó)資委的目的，并不是多設(shè)機(jī)構(gòu)強(qiáng)化行政化管理，而是在以《公司法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等為代表的法治框架下推動(dòng)國(guó)資國(guó)企的戰(zhàn)略性調(diào)整與改革，厘清各產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確出資人職責(zé)，提高改革效率。

　　將國(guó)資納入到全國(guó)人大監(jiān)管

　　如何建立科學(xué)有效的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系，是國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革中的重要問(wèn)題。

　　李曙光教授建議，國(guó)資國(guó)企改革應(yīng)納入到人民代表大會(huì)監(jiān)管之中，在全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)行使監(jiān)管?chē)?guó)有資產(chǎn)的職責(zé)。

　　據(jù)參與《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》起草工作的專(zhuān)家介紹，該法制定過(guò)程中，是否將國(guó)有資產(chǎn)納入到全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)管就曾引起討論。

　　《物權(quán)法》第45條和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第6條都規(guī)定“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國(guó)家所有即全民所有。國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)”。

　　李曙光教授認(rèn)為：“在此種模式下，國(guó)資委定位不明確，既是出資人又當(dāng)監(jiān)管者，既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員?！?

　　按照我國(guó)現(xiàn)行的《憲法》，一切權(quán)利屬于人民，而代表人民行使權(quán)力的機(jī)構(gòu)是人民代表大會(huì)，最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是全國(guó)人民代表大會(huì)。因此，真正的國(guó)有資產(chǎn)股東代表應(yīng)是全國(guó)人民代表大會(huì)，全國(guó)人民代表大會(huì)應(yīng)代表國(guó)家行使國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。

　　從理論上來(lái)說(shuō)，全國(guó)人民代表大會(huì)委托國(guó)務(wù)院行使國(guó)有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。國(guó)務(wù)院理應(yīng)就國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行使向全國(guó)人大負(fù)責(zé)和報(bào)告。

　　按照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第七章特別規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督由人大常委會(huì)、政府及政府審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾監(jiān)督等構(gòu)成。這實(shí)際上是為強(qiáng)化人民代表大會(huì)職能，明確委托人、出資人地位提供了注解。

　　李曙光教授建議， 新設(shè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)作為人大常設(shè)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，在此種模式之下，國(guó)有資產(chǎn)委員會(huì)具體行使全民委托人的監(jiān)督職能。國(guó)資委應(yīng)當(dāng)定期向國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)報(bào)告國(guó)資運(yùn)營(yíng)情況。報(bào)告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括國(guó)資總量、各行業(yè)分布狀況、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)情況、人事任命情況。如果國(guó)資委行為可能損害全民利益，則有權(quán)變更國(guó)資委所做決定。