嘉賓：賈康（中國財(cái)政學(xué)會副會長）

　　劉軍民 梁季 程瑜（財(cái)政部科研所研究員)

　　政府購買公共服務(wù)的邏輯起點(diǎn)是政府職能的界定。按照十八屆三中全會決定，我國政府職能主要包括宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理、保護(hù)環(huán)境五個方面，相應(yīng)我國政府在履行上述五項(xiàng)職能過程中的所有產(chǎn)出均可理解、定義為廣義的公共服務(wù)。

　　政府購買公共服務(wù)的假設(shè)前提是政府提供，私人生產(chǎn)，政府提供意味著由政府通過預(yù)算收入支付生產(chǎn)費(fèi)用。如果從純粹的經(jīng)濟(jì)學(xué)的生產(chǎn)效率意義來探討，所有的公共服務(wù)均可由私人生產(chǎn)，因?yàn)樵谑袌鲋?，政府與私人部門平等地在市場上購買、支配經(jīng)濟(jì)資源。但是，從政治和社會角度來看，并不是所有公共服務(wù)均可交由私人部門生產(chǎn)，某些公共服務(wù)（如立法、國防核心機(jī)密部分等）必須利用政府的行政權(quán)力進(jìn)行生產(chǎn)與提供，并要充分考慮其社會價值（如公平）。為此，要考慮哪些公共服務(wù)可由私人部門生產(chǎn)，政府再通過購買的方式向社會提供?；诳少徺I的視角，可將公共服務(wù)分為三類：第一類是支撐經(jīng)濟(jì)社會正常運(yùn)轉(zhuǎn)、全民受益、且無法分割的公共性公共服務(wù)，如宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)等，實(shí)施工具多為法規(guī)、發(fā)展戰(zhàn)略、政策、標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施，職能承擔(dān)者主要為由行政管理部門；第二類是增加國民福利、受益對象（群體）特定的公益類公共服務(wù)，典型如教科文衛(wèi)等，職能承擔(dān)者多為我國事業(yè)單位；第三類公共服務(wù)是介于二者之間，即具備支撐經(jīng)濟(jì)社會正常運(yùn)轉(zhuǎn)、民眾受益且無法分割特點(diǎn)，又無需通過法規(guī)制定實(shí)施生產(chǎn)，受益面或具有轄區(qū)特點(diǎn)，且未必一定由行政管理部門承擔(dān)，典型事項(xiàng)如基礎(chǔ)理論研究類公共服務(wù)和社會事務(wù)管理。

　　從技術(shù)操作層面看，公共服務(wù)是否應(yīng)該且能夠從市場上購買，關(guān)鍵取決于兩個因素：一是經(jīng)濟(jì)上可行。即購買成本低于政府直接生產(chǎn)成本。購買成本包括兩類，一類是市場生產(chǎn)成本，第二類是政府管理成本。政府管理成本包括合同簽訂、合同執(zhí)行以及監(jiān)督成本。二是技術(shù)上可行。技術(shù)上可行包括兩個方面，一是公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、規(guī)格、費(fèi)用能夠明確界定，以保證政府與市場生產(chǎn)者之間能夠簽訂合同，且能夠執(zhí)行，保證政府有能力對合同進(jìn)行全過程控制，從而進(jìn)行正確監(jiān)督與評價；二是受益主體明確且受益程度能夠衡量。對于政府間接購買的服務(wù)（如政府向特定群體發(fā)放、消費(fèi)對象特定的補(bǔ)貼券），受益主體應(yīng)當(dāng)非常明確，且服務(wù)質(zhì)量和效果可通過消費(fèi)者的感受予以衡量。

　　按照此標(biāo)準(zhǔn)，上述第一類行政管理類的公共性公共服務(wù)無法向市場購買，但為支撐政府部門履職、作為公共性公共服務(wù)必要中間投入品的部分服務(wù)，如法規(guī)制定的前期研究服務(wù)等也可以向市場購買；第二類公益性公共服務(wù)可以向市場購買，當(dāng)然現(xiàn)實(shí)能否實(shí)施購買還取決于供給條件，第三類公共服務(wù)既可向市場購買，也可由政府直接生產(chǎn)，通常情況下前者應(yīng)成為首選。

　　哈特等人的理論研究表明：政府和市場的邊界取決于產(chǎn)品的性質(zhì)。私人部門有充分的激勵機(jī)制降低生產(chǎn)成本，當(dāng)產(chǎn)品的質(zhì)量比較容易監(jiān)測評估時，通過市場來組織生產(chǎn)就比較有效。但是，當(dāng)產(chǎn)品的質(zhì)量很難監(jiān)測的時候，如通過市場來組織生產(chǎn)，私營部門的生產(chǎn)者就可能會犧牲質(zhì)量而降低成本，從而降低資源配置的宏觀效率。這時，就應(yīng)該選擇由政府設(shè)立的公共部門或機(jī)構(gòu)來提供這些產(chǎn)品。在實(shí)際生活中，一些公共服務(wù)項(xiàng)目質(zhì)量可監(jiān)測性較弱、異質(zhì)性強(qiáng)，同時供需雙方在服務(wù)成本和效果評價方面往往處于較嚴(yán)重的信息不對稱地位。在這種情況下，購買合同的設(shè)計(jì)將會是一個非常復(fù)雜的管理和技術(shù)難題。因此，對于那些特質(zhì)各異、服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量較難監(jiān)測且競爭性不強(qiáng)的公共服務(wù)項(xiàng)目，可能并不適合通過公共購買來提供。舉例來說，公共衛(wèi)生中的健康教育、傳染病預(yù)防控制等往往還有必要堅(jiān)持“養(yǎng)人、養(yǎng)機(jī)構(gòu)”的供方直接投入模式，但對于其中某些規(guī)范性強(qiáng)、標(biāo)準(zhǔn)化程度較高的衛(wèi)生保健事項(xiàng)、免疫處置等，可以實(shí)施購買服務(wù)，在總的預(yù)算中進(jìn)行項(xiàng)目單列。

　　市場上大量的服務(wù)提供者和完善的競爭機(jī)制意味著市場上所有有能力提供公共服務(wù)供給的主體均可參與競標(biāo)，既包括以盈利為目標(biāo)的企業(yè)法人，也包括以實(shí)現(xiàn)社會目標(biāo)為己任的社會組織，還包括專門提供公共服務(wù)的事業(yè)單位。因此，從推進(jìn)政府購買公共服務(wù)而言，不僅僅需要培育發(fā)展社會組織，更需要建立良好的競爭機(jī)制。