施行20年來(lái)首次修改的預(yù)算法8月31日獲全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)，地方舉債“明渠引水”、嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)成為一大亮點(diǎn)。從法律層面明確地方舉債主體、用途、方式及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控原則，不僅對(duì)當(dāng)下化解地方融資路徑龐雜、債務(wù)規(guī)模較高、集中償付壓力較大等風(fēng)險(xiǎn)有積極意義，而且還為未來(lái)更好地發(fā)債、用債、還債、管債奠定了制度性基礎(chǔ)。

　　地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的聚集既有地方事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配下的被動(dòng)因素，也有唯GDP論的主觀原因，更有土地財(cái)政支撐、影子銀行無(wú)序的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，并因缺乏有效的疏浚、監(jiān)控機(jī)制而成為影響經(jīng)濟(jì)、金融安全的一大“堰塞湖”。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整情況下，部分地區(qū)出現(xiàn)了城投債違約、城投公司信貸違約等個(gè)案，拉響了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能爆發(fā)的警報(bào)。去年以來(lái)，調(diào)控部門主動(dòng)出擊，打出了摸底債務(wù)規(guī)模、整頓影子銀行、試點(diǎn)地方債自發(fā)自還、剝離融資平臺(tái)政府融資功能、深化財(cái)稅體制改革等“組合拳”。

　　此次預(yù)算法修改不僅是對(duì)化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)迫在眉睫的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)，更是對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)“防控網(wǎng)”的全鏈條構(gòu)筑。首先，從法律上承認(rèn)了地方舉債“明渠引水”，明確了怎么借。修改后的預(yù)算法賦予地方政府適度的舉債權(quán)，將過(guò)去屬于灰色地帶的融資方式合法化，以陽(yáng)光化堵暗道、關(guān)后門，規(guī)范地方融資路徑，杜絕變相舉債，并明確了發(fā)行地方政府債券為地方政府融資的主要方式，舉債規(guī)模須由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)?？梢灶A(yù)期，目前進(jìn)行的地方債自發(fā)自還試點(diǎn)將擴(kuò)至全國(guó)，而規(guī)模限制可防范地方發(fā)債的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。更長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響在于，地方政府可直接融資獲得的是一種正向激勵(lì)，誰(shuí)的財(cái)政管理更規(guī)范、透明，誰(shuí)發(fā)的債就更能獲得投資者青睞。

　　其次，從法律上明確了地方債怎么用、怎么還。法律規(guī)定，舉債應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于“公益性資本支出”，不得用于經(jīng)常性支出。除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。這些“緊箍咒”可優(yōu)化地方舉債后的資金使用，減少資金流向樓堂館所等現(xiàn)象以及隨意捆綁土地、房地產(chǎn)市場(chǎng)等舉債行為。而各種擔(dān)?；螂[性融資形式若被地方政府債置換，地方債也可進(jìn)一步顯性化。

　　此外，從法律上明確了地方債怎么管，即國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度，國(guó)務(wù)院財(cái)政部門對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督。此為預(yù)算法修正案在前三稿基礎(chǔ)上新添的一道保險(xiǎn)杠，旨在建立地方發(fā)債市場(chǎng)化常態(tài)下的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，而責(zé)任追究制在法律上的明確有利于消解舉債的地方首長(zhǎng)意識(shí)，防范債務(wù)均由中央政府兜底的道德風(fēng)險(xiǎn)。

　　無(wú)疑，覆蓋發(fā)債、用債、還債、管債全鏈條風(fēng)控網(wǎng)的地方債管理體系，可緩解經(jīng)濟(jì)增速中樞下移、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的陣痛，但其要在實(shí)踐中真正發(fā)揮威力還有待財(cái)稅體制改革的深入推進(jìn)和“強(qiáng)預(yù)算”原則的剛性落地。比如，如何構(gòu)建地方主體稅體系，匹配地方政府在地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)事務(wù)管理等方面的事權(quán)；對(duì)“公益性資本支出”的公益性如何認(rèn)定，在實(shí)操層面總面臨這樣那樣的爭(zhēng)議。（費(fèi)楊生）