今日關(guān)注·預(yù)算法

　　25日，20歲的預(yù)算法迎來首次大修的第四次審議。

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文認(rèn)為，新一輪財稅體制改革以預(yù)算管理制度改革為突破口和抓手，預(yù)算法無疑是整個財稅改革的“龍頭法”。新一輪改革啟動在即，亟須盡早出臺新預(yù)算法配套。

　　而從法案本身看，歷經(jīng)前三次審議，全國人大常委會組成人員普遍認(rèn)為，草案三審稿體現(xiàn)了黨的十八大和十八屆三中全會精神，回應(yīng)了社會關(guān)切，已基本成熟。在此基礎(chǔ)上，25日公布的四審稿草案，補充完善多處規(guī)定，又往前邁進(jìn)一步。例如，將“強(qiáng)化預(yù)算約束”補充入立法宗旨；對全口徑預(yù)算的界定和管理更嚴(yán)謹(jǐn)；將舉債情況列入預(yù)算公開內(nèi)容；更嚴(yán)格限制專項轉(zhuǎn)移支付的地方配套；新增人大審查預(yù)算草案前，應(yīng)“聽取選民和社會各界的意見”規(guī)定；為杜絕收“過頭稅”，將“各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)”補充入法……

　　武漢大學(xué)法學(xué)院教授熊偉認(rèn)為，四審稿在技術(shù)層面有更多推進(jìn)，要求預(yù)算編制更細(xì)化、公開的內(nèi)容更全面、對國庫管理更嚴(yán)格、預(yù)算審批環(huán)節(jié)更規(guī)范、違法預(yù)算的追責(zé)條款更嚴(yán)謹(jǐn)，這些都有助于更好發(fā)揮預(yù)算法規(guī)范政府收支行為的作用。

　　“嚴(yán)控地方債風(fēng)險”成四審稿焦點

　　一邊是地方賣地收入銳減，一邊是地方債進(jìn)入償債高峰，雙重壓力之下如何防控地方債務(wù)風(fēng)險成為預(yù)算法修改的一大焦點。25日公布的預(yù)算法修正案草案四審稿，在此前三審稿已架起五道防控地方債務(wù)風(fēng)險“防火墻”基礎(chǔ)上，又從完善機(jī)制建設(shè)的層面以更大力度嚴(yán)控風(fēng)險的擴(kuò)張。

　　中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇認(rèn)為，四審稿中關(guān)于地方債的表述更加細(xì)化，也更強(qiáng)調(diào)可操作性。在允許地方政府適度發(fā)債的同時，更強(qiáng)調(diào)償還責(zé)任和風(fēng)險控制。

　　我國現(xiàn)行預(yù)算法第28條規(guī)定，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！?/p>

　　草案四審稿修改為:“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字?！蓖瑫r規(guī)定，“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措?！?/p>

　　楊志勇認(rèn)為，“除本法另有規(guī)定外，不列赤字”的新表述更嚴(yán)謹(jǐn)，也更符合現(xiàn)實情況。

　　“雖然現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定不列赤字，但實際操作中已屢遭突破?！必斦控斂扑彼L白景明說，為適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，應(yīng)在法律上明確地方可以發(fā)債。不過，不是沒有限制，是有管理、有控制、有監(jiān)督的發(fā)債。

　　在三審稿限定舉債主體、方式和規(guī)模的基礎(chǔ)上，四審稿明確規(guī)定，舉債的用途應(yīng)當(dāng)是“預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金”，“只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。”

　　白景明指出，地方政府舉債得來的錢具體花到哪里，要有嚴(yán)格的監(jiān)督。法律明確規(guī)定了資金的用途，也就是說可以用在如保障房建設(shè)、水利設(shè)施、博物館建設(shè)等公益性資本支出方面，但不能拿它來買公車、蓋辦公樓、發(fā)工資。

　　四審稿中還新增了一條規(guī)定，“國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。國務(wù)院財政部門對地方政府債務(wù)實施監(jiān)督?！?/p>

　　加大公開力度、促進(jìn)債務(wù)陽光透明，也是地方債亟待解決的重要問題。此次四審稿在第14條新增了一句話，要求“對本級政府舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說明?！?/p>

　　預(yù)算法修改歷程

　　

　　■回應(yīng)社會五大關(guān)切

　　全部收支是否都納入監(jiān)管

　　“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，“政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國家金庫，任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠”

　　被認(rèn)為是腐敗溫床的“小金庫”經(jīng)過多輪清理仍然普遍存在于一些黨政機(jī)關(guān)之中，近期有媒體曝光一省會城市的科級單位就私開了11個賬戶，將近10億元收入公款私存。據(jù)了解，“小金庫”的形成就源于現(xiàn)行的預(yù)算法未將政府全部收入納入預(yù)算之中，讓體外循環(huán)的財政資金有了可乘之機(jī)。

　　“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”“政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國家金庫，任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠?！薄案骷壵?、各部門、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行，不得虛假列支?！薄鄬τ诂F(xiàn)行預(yù)算法，四審稿中的這些表述讓人眼前一亮。

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文說，四審稿最大亮點是對立法宗旨的完善，在現(xiàn)行法強(qiáng)調(diào)“健全國家對預(yù)算的管理”基礎(chǔ)上，增加“規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束”內(nèi)容。政府由管理主體變?yōu)楣芾韺ο?，用法律約束行政權(quán)力，讓人民監(jiān)督政府花錢。

　　做預(yù)算能否避免“拍腦袋”

　　編制預(yù)算依據(jù)，除現(xiàn)行法要求的“上年預(yù)算執(zhí)行情況”和“本年度收支預(yù)測”，還增列“有關(guān)支出績效評價結(jié)果”作為依據(jù)，引入“追究行政責(zé)任”的懲戒規(guī)定

　　長官意志、拍腦袋工程、花錢大手大腳、新官不理舊事……長期以來由于預(yù)算編制缺乏剛性約束，預(yù)算調(diào)整隨意性大，造成了財政資金的巨額損失和浪費，一些拆了建、建了拆的工程屢屢引發(fā)群眾不滿。

　　修改后的預(yù)算法規(guī)定，編制預(yù)算依據(jù)，除現(xiàn)行法要求的“上年預(yù)算執(zhí)行情況”和“本年度收支預(yù)測”，還增列“有關(guān)支出績效評價結(jié)果”作為依據(jù)；新增條款限制預(yù)算調(diào)整行為，并詳細(xì)規(guī)定如何編制預(yù)算調(diào)整方案；對未按規(guī)定編制、調(diào)整預(yù)算等行為，引入“追究行政責(zé)任”的懲戒規(guī)定。

　　“預(yù)算編制不準(zhǔn)確、調(diào)整不規(guī)范，就無法從源頭卡住花錢漏洞，后面監(jiān)管再詳細(xì)都是徒勞。”武漢大學(xué)法學(xué)院教授熊偉建議，應(yīng)進(jìn)一步限制政府部門隨意調(diào)整預(yù)算的權(quán)力，并在審查預(yù)算時引入百姓監(jiān)督。

　　“跑部錢進(jìn)”風(fēng)氣能否剎住

　　要求建立健全專項轉(zhuǎn)移支付的“定期評估和退出機(jī)制”，凡市場競爭機(jī)制能有效調(diào)節(jié)事項，“不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付”

　　中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付看似離百姓很遠(yuǎn)，實際關(guān)系百姓福祉的教育、醫(yī)療、社保等很多民生資金都出自轉(zhuǎn)移支付。專項轉(zhuǎn)移支付過多會助長地方“跑部錢進(jìn)”風(fēng)氣，引發(fā)腐敗浪費的同時，又加重地方配套負(fù)擔(dān)，成為改革難題。

　　四審稿釋放出轉(zhuǎn)移支付制度改革的重要信號，鼓勵一般性轉(zhuǎn)移支付、限制專項轉(zhuǎn)移支付。如要求建立健全專項轉(zhuǎn)移支付的“定期評估和退出機(jī)制”，凡市場競爭機(jī)制能有效調(diào)節(jié)事項，“不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付”。除上下級政府共同承擔(dān)事項外，上級安排專項轉(zhuǎn)移支付不得要求下級配套。

　　“修改后的預(yù)算法首次明確了轉(zhuǎn)移支付的法律地位，為未來制定財政轉(zhuǎn)移支付法打下基礎(chǔ)?！眲ξ恼f，目前我國每年轉(zhuǎn)移支付和稅收返還資金超過4萬億元，但資金管理一直缺少法律規(guī)范，只有一部財政臨時性規(guī)定。近年來一系列套取、挪用資金違規(guī)現(xiàn)象與制度不健全有直接關(guān)系。

　　預(yù)算公開是否“透明易懂”

　　規(guī)定公開的時效和內(nèi)容。尤其規(guī)定要向社會公開預(yù)決算中包含“三公經(jīng)費”在內(nèi)的機(jī)關(guān)運行經(jīng)費安排、社會高度關(guān)注的政府采購情況

　　近年來預(yù)算公開力度不斷加大，但仍有不夠細(xì)化的“模糊信息”，甚至一些部門地方以各種理由不公開某些內(nèi)容，使得公眾、人大代表看起預(yù)算來“云里霧里”。

　　與現(xiàn)行預(yù)算法“只字未提”預(yù)算公開相比，修改后的預(yù)算法可謂邁出一大步。不僅將“預(yù)算公開”入法，還規(guī)定公開的時效和內(nèi)容。尤其規(guī)定要向社會公開預(yù)決算中包含“三公經(jīng)費”在內(nèi)的機(jī)關(guān)運行經(jīng)費安排、社會高度關(guān)注的政府采購情況，并要對本級政府舉債情況作出說明。

　　上海財經(jīng)大學(xué)教授蔣洪指出，草案提出一般公共預(yù)算支出中的基本支出可按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列到款，體現(xiàn)預(yù)算最大限度細(xì)化公開要求?！叭绻唇?jīng)濟(jì)分類公開預(yù)算等細(xì)化公開規(guī)定能得到有效落實，公眾就會直觀了解錢是怎么花出去的，更容易判斷錢花得是否合理?！?/p>

　　人大監(jiān)督權(quán)如何有效落實

　　將兩會前全國人大財經(jīng)委初審中央預(yù)算草案時間提前到會前45天；要求縣級及以下人大審查預(yù)算前要多形式聽取選民和社會各界意見

　　每年兩會時，都有人大代表反映，“預(yù)算報告草案看不懂，又沒時間看完，表決器就隨便按了?！比舜蟠硎谴砣嗣裥惺贡O(jiān)督權(quán)，如果人大對預(yù)算的審查監(jiān)督流于形式，就會影響公眾監(jiān)督的效能，讓腐敗有機(jī)可乘。

　　四審稿在強(qiáng)化人大對預(yù)算審查監(jiān)督方面亮點很多:如將兩會前全國人大財經(jīng)委初審中央預(yù)算草案時間由現(xiàn)行的會前30天，提前到會前45天；為確保預(yù)算的科學(xué)民主，新增條款要求縣級及以下人大審查預(yù)算前要多形式聽取選民和社會各界意見；明確人大審查重點內(nèi)容，確保監(jiān)督更有針對性?！安皇鼙O(jiān)督的權(quán)利，必然導(dǎo)致腐敗?！毙軅ソㄗh，只有人大監(jiān)督更細(xì)化、可操作，才能確保監(jiān)督權(quán)真正有效落地。

　　(記者韓潔、沈翀、高立)

　　本組稿件均據(jù)新華社北京8月25日電