昨天，第十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議舉行，有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的預(yù)算法修正案（草案）正式上會(huì)四審。四審稿不僅要求預(yù)算支出編制更細(xì)致，還建議增加建立地方債風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制以及責(zé)任追究制度。隨著四審稿有望獲得表決通過，我國新預(yù)算法有望于本周末出臺(tái)，為新一輪財(cái)稅體制改革啟幕。

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　　預(yù)算范圍

　　政府所有收支都納入預(yù)算

　　本次預(yù)算法修正案強(qiáng)調(diào)全口徑預(yù)算，即各級(jí)政府所有收支都納入預(yù)算。預(yù)算包括了一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算等四本預(yù)算。相對(duì)于現(xiàn)行的預(yù)算法，四審稿還規(guī)定，政府的全部收支應(yīng)當(dāng)上繳國家金庫，任何部門、單位和個(gè)人不得截留、占用、挪用或者拖欠。

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　　對(duì)立法宗旨的完善

　　被認(rèn)為是腐敗溫床的“小金庫”經(jīng)過多輪清理仍然普遍存在，其形成就源于現(xiàn)行的預(yù)算法未將政府全部收入納入預(yù)算之中。

　　北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任劉劍文認(rèn)為，四審稿最大亮點(diǎn)是對(duì)立法宗旨的完善，政府由管理主體變?yōu)楣芾韺?duì)象，用法律約束行政權(quán)力，讓人民監(jiān)督政府花錢。

　　上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪表示，審議稿提出“全部收支都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，且由原來的狹義公共預(yù)算擴(kuò)展到四本預(yù)算組成的體系，這是比較大的進(jìn)步。

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　　編制細(xì)化

　　按功能和經(jīng)濟(jì)分類編預(yù)算

　　四審稿還提出，各級(jí)預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按其功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編制。政府收支分類科目，收入分為類、款、項(xiàng)、目；支出按其功能分類分為類、款、項(xiàng)，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類分為類、款。

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　　方便知曉資金用途

　　北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任劉劍文介紹，目前我國預(yù)算收支編列包括按功能分類和按經(jīng)濟(jì)分類兩套主要體系。當(dāng)前，我國財(cái)政預(yù)算公開一般是按功能分類。中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，政府支出只有按功能分類后再按經(jīng)濟(jì)分類，才能進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算，說明政府各項(xiàng)職能的具體支出差別，例如是發(fā)了工資，還是購置了其他資產(chǎn)。因此按經(jīng)濟(jì)分類有助于公眾知曉資金用于何處，方便對(duì)政府的支出進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析并行使監(jiān)督權(quán)。此外，財(cái)政部應(yīng)以預(yù)算法修訂為契機(jī)，進(jìn)一步調(diào)整每級(jí)的科目設(shè)置，盡可能加以細(xì)化。

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　　預(yù)算公開

　　債務(wù)和機(jī)關(guān)運(yùn)行費(fèi)需公開

　　四審稿規(guī)定應(yīng)將本級(jí)政府舉借債務(wù)情況，包括“三公”經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排使用情況等重要事項(xiàng)作出說明。

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　　將“預(yù)算公開”入法

　　現(xiàn)行預(yù)算法對(duì)預(yù)算公開“只字未提”，而如今包括三公經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的機(jī)關(guān)運(yùn)行費(fèi)以及政府債務(wù)，一直是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。修改后的預(yù)算法可謂邁出一大步。不僅將“預(yù)算公開”入法，還規(guī)定公開的時(shí)效和內(nèi)容。

　　針對(duì)四審稿提出的地方債公開問題，劉劍文建議，這方面要注意預(yù)算修改一定要公開，也就是追加資金的預(yù)算調(diào)整要告知社會(huì)。

　　而對(duì)于機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)公眾很關(guān)注人均費(fèi)用，劉劍文表示，根據(jù)政府信息公開程度應(yīng)不斷深入的要求，公開各部門人員數(shù)量和構(gòu)成情況，或者直接公布人均行政經(jīng)費(fèi)支出的指標(biāo)，也是滿足公眾監(jiān)督需求的手段之一。

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　　地方債務(wù)

　　建地方債務(wù)評(píng)估預(yù)警機(jī)制

　　四審稿增加規(guī)定，國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制，以及責(zé)任追究制度。

　　同時(shí)，還明確地方政府舉債只能用于公益性資本支出，且要有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源。

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　　強(qiáng)調(diào)償還責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)控制

　　中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇認(rèn)為，四審稿中關(guān)于地方債的表述更加細(xì)化，也更強(qiáng)調(diào)可操作性。在允許地方政府適度發(fā)債的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)償還責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)控制。在當(dāng)前地方舉債有總量控制的前提下，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制的重要性還不那么明顯。但如果是在完全市場(chǎng)化的融資環(huán)境下，這一機(jī)制就會(huì)成為防范風(fēng)險(xiǎn)非常重要的環(huán)節(jié)。

　　同時(shí)，四審稿還提出了問責(zé)機(jī)制，劉劍文認(rèn)為，地方政府違反預(yù)算法規(guī)定舉債，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，可以直接撤職或開除。最終真正能夠?qū)崿F(xiàn)在地方債發(fā)行方面約束政府和地方首長(zhǎng)的目的。

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　　轉(zhuǎn)移支付

　　建轉(zhuǎn)移支付評(píng)估退出機(jī)制

　　這次審議稿增加了建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制的規(guī)定，明確了上級(jí)政府在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金，但是上下級(jí)政府共同承擔(dān)的事項(xiàng)除外。同時(shí)規(guī)定，凡市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)事項(xiàng)，“不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”。

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　　首明確轉(zhuǎn)移支付法律地位

　　中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付看似離百姓很遠(yuǎn)，實(shí)際關(guān)系百姓福祉的教育、醫(yī)療、社保等很多民生資金都出自轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過多會(huì)助長(zhǎng)地方“跑部錢進(jìn)”風(fēng)氣，引發(fā)腐敗浪費(fèi)的同時(shí)，又加重地方配套負(fù)擔(dān)，成為改革難題。

　　“修改后的預(yù)算法首次明確了轉(zhuǎn)移支付的法律地位，為未來制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法打下基礎(chǔ)?！眲ξ恼f，目前我國每年轉(zhuǎn)移支付和稅收返還資金超過4萬億元，但資金管理一直缺少法律規(guī)范，只有一部財(cái)政臨時(shí)性規(guī)定。近年來一系列套取、挪用資金違規(guī)現(xiàn)象與制度不健全有直接關(guān)系。

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　　審查監(jiān)督

　　人大對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目重點(diǎn)審查

　　這次四審稿增加規(guī)定，各級(jí)人大應(yīng)對(duì)預(yù)算草案中重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排是否適當(dāng)進(jìn)行重點(diǎn)審查，縣級(jí)以上人大常委會(huì)和鄉(xiāng)級(jí)人大應(yīng)對(duì)決算草案中重大投資項(xiàng)目資金的使用和績(jī)效情況、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模和使用情況進(jìn)行重點(diǎn)審查。此外，四審稿特別增加了一條規(guī)定，“縣、鄉(xiāng)級(jí)人大在審查預(yù)算草案之前，應(yīng)組織基層人大代表聽取選民和社會(huì)各界的意見”。

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　　強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督

　　長(zhǎng)期以來由于預(yù)算編制缺乏剛性約束，預(yù)算調(diào)整隨意性大，造成了財(cái)政資金的巨額損失和浪費(fèi)，一些拆了建、建了拆的工程屢屢引發(fā)群眾不滿。四審稿在強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督方面亮點(diǎn)很多，如要求聽取選民和社會(huì)各界意見確保預(yù)算的科學(xué)民主。此外，武漢大學(xué)法學(xué)院教授熊偉表示，明確人大審查重點(diǎn)內(nèi)容，確保監(jiān)督更有針對(duì)性。只有人大監(jiān)督更細(xì)化、可操作，才能確保監(jiān)督權(quán)真正有效落地。

　　■鏈接

　　預(yù)算法10年修訂路

　　我國現(xiàn)行預(yù)算法于1994年在第八屆全國人大二次會(huì)議上通過，1995年1月1日正式實(shí)施，迄今已20年。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，預(yù)算法逐漸暴露出一些不完善的地方，如預(yù)算編制不夠細(xì)化、預(yù)算透明度不足、地方政府舉借債務(wù)存爭(zhēng)議等。

　　2004年，我國啟動(dòng)預(yù)算法修訂。然而，修訂工作由于種種原因而延后。直到2011年11月，國務(wù)院第181次常務(wù)會(huì)議討論通過了預(yù)算法修正案草案，并于12月提交全國人大常委會(huì)進(jìn)行了初審。此時(shí)距2004年啟動(dòng)預(yù)算法修訂已有七年之久。

　　2012年6月，預(yù)算法草案迎來二審。隨后，草案通過全國人大網(wǎng)向社會(huì)公開征求意見，吸引了1.9萬人參與，征集到33萬條意見，其中3.4萬條提出了具體修改意見，足見社會(huì)各界對(duì)這一法案的關(guān)注。

　　二審稿公開征求意見之后，由于社會(huì)各界對(duì)預(yù)算法如何修改爭(zhēng)論不休，修改工作曾有兩年杳無音訊。直到2013年底，中共十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革做出總體部署，人們看到了重啟這一法案修改的重要契機(jī)。

　?、兕A(yù)算執(zhí)行情況是否符合預(yù)算決議要求

　　②預(yù)算安排是否符合預(yù)算法規(guī)定

　?、垲A(yù)算安排是否貫徹國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方針政策，收支政策是否切實(shí)可行

　　④重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排是否適當(dāng)

　?、蓊A(yù)算的編制是否完整

　?、迣?duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算是否規(guī)范、適當(dāng)

　　⑦預(yù)算安排的債務(wù)是否合法、合理，是否有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源

　?、嗯c預(yù)算有關(guān)重要事項(xiàng)的說明是否清晰。（據(jù)四審稿）