跨越三屆人大、歷經(jīng)十年的《預算法》修改有望畫上句號。預算法修正案（草案）今日起將提請十二屆全國人大常委會第十次會議進行第四次審議。根據(jù)立法法的規(guī)定，如果常委會組成人員意見相對一致，該草案可能在本次會議上被提請表決。財稅專家普遍預測，這次表決通過的概率非常大。

　　“板上釘釘”

　　中國財稅法學會副會長、武漢大學教授熊偉向北京商報記者透露，8月11日和12日，人大法工委曾召集一些專家對預算法的四審稿征集修改意見，按照各方面?zhèn)鬟f出的信號，四審稿在這次全國人大常委會上通過是“板上釘釘?shù)氖聝毫恕?，按照流程應該?月25日開始審議，會議的最后一天也就是8月31日進行表決。

　　與三審稿相比，四審稿經(jīng)過了人大法工委的修改和把關，在文字表達和立意上更加清晰，對行政部門的約束力也更強。比如，三審稿提出“除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門、單位不得為任何單位和個人的債務提供擔?！?，在四審稿中將“地方政府”改為“各級政府”，這就等于包含了中央政府在內(nèi)。

　　曾多次參與《預算法》修訂專家討論的上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院院長蔣洪認為，經(jīng)過十年的修訂，預算法在明確立法宗旨，完善預算審查、監(jiān)督制度，強化預算法律責任等方面有了不小的進步。比如，提出“各級政府的全部收入和支出都應當納入預算”，由原來的狹義公共預算擴展到一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算等組成的體系。

　　“但這些進步都談不上突破性的，只能說是一些技術層面的改進，沒有觸動現(xiàn)有的制度本身，整個法律給予社會公眾和人大監(jiān)督、制約政府職能的能力還是很軟化?！笔Y洪仍以預算完整性舉例道，現(xiàn)有修改版的表述中，預算公開只涉及“收入和支出”，沒有涉及“資產(chǎn)和負債”，這就使得預算管理的完整性受到很大制約。

　　修法十年

　　伴隨著1994年分稅制財政體制改革的實行，現(xiàn)行的《預算法》1994年通過，1995年開始施行。但由于當時立法技術及各界對預算制度的了解還十分有限，導致《預算法》的制定并不完善，在實施不久就暴露出許多問題。

　　早在上世紀90年代就有修法的動議，2004年全國人大《預算法》修改工作小組成立，從此正式開始了漫長的修法路。

　　蔣洪回憶，在2006-2010年之間，曾有過幾個版本的預算法修訂稿，其中有些版本給予人大在預算審批和監(jiān)督上的權限比后來的二審、三審稿要大很多，但因為各部門分歧太大，尤其是財政部的堅決反對，所以沒有作為正式版本公開，最后也不了了之了。

　　公眾能夠看到的是，2012年6月，《預算法修正案（草案）二次審議稿》提交給十一屆全國人大常委會審議，隨后在全國人大網(wǎng)站上向社會公布。公布后一個月內(nèi)征集到了超過33萬條意見，打破了全國人大立法史上單項立法征求意見數(shù)紀錄。

　　對于這個首次公開征求意見的修訂版本，包括熊偉和中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君在內(nèi)的許多專家都發(fā)出了“離預期差很遠”的聲音。此后眾多學者逐條提出修改意見，并積極奔走。

　　因各方意見分歧較大，2013年8月原定三審的預算法修正案草案“缺席”十二屆全國人大常委會四次會議，三審延期。一直拖到今年4月21日，十二屆全國人大常委會第八次會議對《預算法（修正案草案）》進行了三審。在不少專家看來，三審稿較二審稿在預算法立法宗旨，細化全口徑預算管理制度、預算公開制度規(guī)定，賦予地方政府有限度的發(fā)債權等方面都有較明顯的進步。

　　博弈財政部

　　在不少專家看來，整個預算法的修改歷程，是立法部門和行政部門博弈的過程，遺憾的是，在這個過程中，中央層面更傾向于行政部門。一個明顯有悖常理的事情是，在全國人大預算工委起草修法過程中，財政部門一直起了非常大的主導作用，而預算法規(guī)范的對象恰恰是財政部門。“由被約束的對象起草針對自己的約束法律，其效果肯定無法讓公眾滿意。”蔣洪表示。

　　此外，央行和財政部門在國庫管理權上發(fā)生分歧，雙方各自上書力爭，國務院法制辦不得不一直調停，但在這個過程中，一些爭議焦點在條款中改得越來越模糊。

　　“最難的就是各個權力機關的利益協(xié)調問題，此外，限制政府權力本身也會受到許多利益集團的阻礙?！北本┐髮W財經(jīng)法研究中心主任劉劍文表示。

　　“修改之前《預算法》被稱做一部‘空法’，修改了十年后，仍與現(xiàn)代預算體制不相適應，某種意義上講，它還是一部‘空法’，我現(xiàn)在最擔心的是，四審稿一旦通過，相關部門會對此定調，很長一段時間內(nèi)，關于預算法漏洞的問題將不再被提起?！笔Y洪表示。

　　在熊偉看來，十八屆三中全會提出，要堅持和完善人民代表大會制度，預算制度的關鍵也是要看人大代表的權利和執(zhí)行力。預算法修改涉及到各方利益，只有協(xié)調好各方利益才能保障它的實施，在這種背景下，只要能向前走半步，也是一種進步。