嘉賓：賈康 梁季

　　話題：分稅制改革20年

　　(上接8月9日)

　　政府事權(quán)范圍是宏觀稅負高低的主要決定因素

　　分稅制體制的整體設計，必然要求以政府“應該做什么、不應該做什么”和政府對市場主體和納稅人的調(diào)節(jié)方式為原點，以尊重市場和服務與引導市場經(jīng)濟的政府職能定位為邏輯起點，把財政事權(quán)（支出責任）的分級合理化與稅制的分級配置合理化整體協(xié)調(diào)起來。中國的特定國情和當前所處的特殊階段，導致政府事權(quán)范圍較廣，在既成宏觀稅負和政府支出占比水平之內(nèi)，除確有一些不當因素之外，也具有其一定的客觀必然性和合理性。

　　市場失靈要求政府履行公共職責（事權(quán)），相應需賦予其獲取、掌握（配置）經(jīng)濟資源的權(quán)力（收入權(quán)和支出權(quán)），而政府獲取收入規(guī)模（政府可用財力/GDP占比）大前提取決于事權(quán)范圍，當然實際獲取收入的規(guī)模又同時取決于經(jīng)濟發(fā)展情況、征管能力、稅費制度設計與政策以及政府的公信度等等因素。因此，事權(quán)和應順應于它的財權(quán)是“質(zhì)”的制度框架性規(guī)定因素，它更多地反映著財政體制安排，而財力規(guī)模與宏觀稅負是事權(quán)、財權(quán)大前提、大框架下多種因素綜合作用生成的“量”的結(jié)果。

　　稅基劃分在全國上下貫通、規(guī)范一律是市場經(jīng)濟的必然要求，但并不意味地區(qū)間稅收豐度隨即均平

　　無論稅種（稅基）在政府間如何配置，收入是獨享還是共享，其劃分原則和共享辦法與比例，在一個國家內(nèi)應是上下貫通、規(guī)范一律的。即使那些不宜由中央或地方專享，出于過渡性或甚至是長期理由不得不劃為共享稅的稅種（如我國目前的增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅），也需要執(zhí)行全國統(tǒng)一的分享辦法和分享比例。假如我們不能堅持最基本的“全國一律”特征，1994年形成框架的分稅制的根基就會被動搖。試想，如把欠發(fā)達地區(qū)的增值稅25%分享比重（或所得稅40%分享比例）“區(qū)別對待”地提高，用以“因地制宜”地緩解地方困難，那么假定這一個省（區(qū)）調(diào)為50%，另一個?。▍^(qū)）馬上會抬出一大堆理由要求升為60%，最欠發(fā)達的邊遠?。▍^(qū)）則可能會要求70%以上，而中部地區(qū)、發(fā)達地區(qū)同樣會很快地擺出一大串理由與“困難”來要求也改變比例。這樣，體制的實際規(guī)則就會轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙坏匾宦省?、討價還價的分成制，分稅制體制的基本框架便將隨之轟然倒塌，原來弊病叢生、苦樂不均的無休止的扯皮、“跑部錢進”和桌面之下的灰色“公關(guān)”等等問題就都會卷土重來，按稅種劃分中央、地方收入的基本邏輯將蕩然無存。因此，“全國一律”是維護我國“94改革”基本制度成果的底線。這個底線并不意味著各地區(qū)實際的稅收豐度（某一稅種的人均可實現(xiàn)收入數(shù)量）均平化，卻會出現(xiàn)由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異及其他相關(guān)因素而大相徑庭的情況。比如同是分享25%的增值稅，工商企業(yè)數(shù)量多、發(fā)展水平高、增值稅規(guī)模大的沿海省（區(qū)），與工商業(yè)還很不活躍、經(jīng)濟發(fā)展水平低下、增值額規(guī)模往往還很小的西部邊遠?。▍^(qū)），定會有人均對比上的巨大反差；同是拿取40%的所得稅，由于企業(yè)效益水平和居民收入水平的區(qū)域差距十分顯著，進而人均比較的稅收數(shù)量在不同區(qū)域往往完全不可同日而語。這就注定會產(chǎn)生區(qū)域間財政收入豐度顯著的“橫向不均衡”，這種情況在區(qū)域差異懸殊的我國尤為顯著，客觀地形成了比一般經(jīng)濟體更為強烈的均衡性轉(zhuǎn)移支付制度需求。

　　在市場經(jīng)濟下，以商品和生產(chǎn)要素為稅基的稅種成為各國首選，而從這些稅種的特點和屬性分析，恰恰都宜將其作為中央稅，即使與地方分享，地方分享比例也不宜過高，否則會阻礙生產(chǎn)要素和商品的流動，違反市場經(jīng)濟原則。因此帶來中央稅權(quán)和可支配財力均呈現(xiàn)出“上移”的運行結(jié)果，與社區(qū)、地方“自治”傾向上升而發(fā)生的事權(quán)“下移”又恰恰形成鮮明的對比。加之中央政府必須承擔調(diào)節(jié)各地區(qū)差異等全局性的任務，只有其可支配財力規(guī)模大于本級支出所需規(guī)模，才可能騰出一部分財力以轉(zhuǎn)移支付等形式去履職盡責。所以，從中央與地方層面看，必然出現(xiàn)中央本級收大于支、地方本級收小于支的“縱向不均衡”格局，這正是各國分稅分級體制運行的共性特征。相應地，轉(zhuǎn)移支付也主要表現(xiàn)為“自上而下”的財力轉(zhuǎn)移即“資金向下流動”格局。所以，市場經(jīng)濟下分稅制框架中必然內(nèi)含的轉(zhuǎn)移支付制度建設，在我國尤其重要，必須進一步按“長效機制”要求來打造并加以動態(tài)優(yōu)化。相應于此我國轉(zhuǎn)移支付制度建設目標包括平衡地方基本公共服務能力和實現(xiàn)特定宏觀調(diào)控目標兩大方面，分別大體對應于“一般性轉(zhuǎn)移支付”和“專項轉(zhuǎn)移支付”。

　　財權(quán)與合理化的事權(quán)相順應是分稅制的前置環(huán)節(jié)

　　追求各層級政府和各地方政府實現(xiàn)財力與事權(quán)和支出責任相匹配，是分稅制體制安排邏輯鏈條的歸宿，也屬于分稅制建立和完善的優(yōu)越性與動力源。近些年的實踐恰恰是充分表明，我們亟須明確地在“事權(quán)與財權(quán)相順應”的基礎之上，追求“財力與支出相匹配”的結(jié)果。也就是說，在法治框架下循著“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財權(quán)，一級稅基，一級預算，一級產(chǎn)權(quán)，一級舉債權(quán)”的制度建設邏輯，再配上有效的轉(zhuǎn)移支付制度，才能最終可持續(xù)地實現(xiàn)使中國哪怕是最欠發(fā)達地區(qū)的地方政府，也能夠以其可用財力與“基本公共服務均等化”的職能相匹配。如何使財權(quán)（廣義稅基）與事權(quán)相順應、相內(nèi)洽、相結(jié)合，是最終使財力與事權(quán)相匹配的跳不過去的前置環(huán)節(jié)。

　　強調(diào)事權(quán)與財權(quán)相順應，就意味著我們必須如“十八大”報告所強調(diào)的更加重視地方稅體系的建設，重視地方潛在稅基的發(fā)掘，并重視地方陽光化舉債制度的建設和國有資產(chǎn)管理體系的完善，而非僅僅盯在目前可見到的現(xiàn)有收入如何分享、如何調(diào)整分成比例的問題上。早在上個世紀80年代第二步“利改稅”時，我國便設計了城市維護建設稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅和車船使用稅。當時設計這四個稅種，重要目的之一“是為改革財政管理體制做準備，希望通過建立地方稅體系，使地方有比較穩(wěn)定的財源，穩(wěn)定中央與地方的分配關(guān)系?！钡虻胤蕉愺w系建設明顯滯后，相關(guān)的理順體制、深化改革任務也步履維艱，這不能不說與忽視和淡化“事權(quán)與財權(quán)相順應”的認識和指導原則有關(guān)。

　　如果重視“事權(quán)與財權(quán)相順應”，我們就勢必需要首先重新審視目前稅種劃分是否合理，并創(chuàng)造條件改革稅制，積極考慮“營改增”倒逼之后的資源稅、房產(chǎn)稅、消費稅、環(huán)境稅等的改革，在配套改革中積極地為豐富地方稅基打基礎。

　　依上所述，可以得出一個至關(guān)重要的認識：近年人們熱衷于反復討論、爭議不休的“中央、地方財力（收入）占比”高與低的問題，其實并沒有觸及中國現(xiàn)階段深化分稅制改革的關(guān)鍵。較適當?shù)闹醒氲胤截斄Ψ峙涓窬?，在“占比”上的量化指標，應是在正確處理經(jīng)濟性分權(quán)各項前置環(huán)節(jié)制度安排問題之后，加上全套轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)化設計而自然生成的，不是根據(jù)主觀偏好可以設計出來、或簡單依從“國際經(jīng)驗”比照出來、或在“爭論”中“少數(shù)服從多數(shù)”的。我們既不應、也不必把“中央地方收支應占百分之多少”的問題作為討論的重點，更不能把這一點作為討論的大前提。

　　深化財政分稅制改革的基本思路與重點

　　基于以上認識，近期和未來在深化財政改革中建立現(xiàn)代財政制度的大體思路，應是在明確政府改革中職能轉(zhuǎn)變、合理定位的前提下，配合政府層級的扁平化和“大部制”取向下的整合與精簡化，按照中央、省、市縣三級框架和“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的原則，配之以中央、省兩級自上而下和地區(qū)間橫向的轉(zhuǎn)移支付制度，建立內(nèi)洽于市場經(jīng)濟體制的事權(quán)與財權(quán)相順應、財力與支出責任相匹配的財政體制。

　　根據(jù)“94改革”以來分稅制深化改革不如人意的突出矛盾和真實問題，今后改革的重點至少應包括：

　　1.在“最小一攬子”配套改革中積極、漸進推進省以下分稅制的貫徹落實，通過省直管縣、鄉(xiāng)財縣管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，在大面上將我國原來的五個政府層級扁平化為中央、省、市縣三個層級（不同地區(qū)可有先有后），以此作為由“山重水復”變“柳暗花明”的一個框架基礎。

　　2.在頂層規(guī)劃下調(diào)整、理順中央與地方三層級事權(quán)劃分，進而按照政府事務的屬性和邏輯原理，合理和力求清晰地劃分政府間支出責任，盡快啟動由粗到細形成中央、省、市縣三級事權(quán)與支出責任明細單，并在其后動態(tài)優(yōu)化和加強績效考評約束。地方政府應退出一般競爭項目投資領(lǐng)域；經(jīng)濟案件司法審判權(quán)應集中于中央層級，等等。

　　3．以稅制改革為配合，積極完善以稅種配置為主的各級收入劃分制度。大力推進資源稅改革（以將“從價征收”機制覆蓋到煤炭為重頭戲）和積極加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革；擴大消費稅征收范圍、調(diào)整部分稅目的消費稅征收環(huán)節(jié)，將部分消費稅稅目收入劃歸地方；將車輛購置稅劃歸為地方收入；將增值稅中央增收部分作為中央增加對地方一般性轉(zhuǎn)移支付的來源。

　　4．按照人口、地理、服務成本、功能區(qū)定位等因素優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的均等化公式，加強對欠發(fā)達地方政府的財力支持；適當降低專項轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重，歸并、整合專項中的相似內(nèi)容或可歸并項目；盡量提前其具體信息到達地方層面的時間，并原則上取消其“地方配套資金”要求，以利地方預算的通盤編制與嚴肅執(zhí)行。此外，還應積極探索優(yōu)化“對口支援”和“生態(tài)補償”等地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

　　5．結(jié)合配套改革深化各級預算管理改革，在全口徑預算前提下從中央級開始積極試編3-5年中期滾動預算；把單一賬戶國庫集中收付制發(fā)展為“橫向到邊、縱向到底”；配之以“金財工程”、“金稅工程”式的全套現(xiàn)代化信息系統(tǒng)建設來支持、優(yōu)化預算體系所代表的全社會公共資源配置的科學決策；應加快地方陽光融資的公債、市政債制度建設步伐，逐步置換和替代透明度、規(guī)范性不足而風險防范成本高、難度大的地方融資平臺等隱性負債；地方的國有資產(chǎn)管理體系建設也需結(jié)合國有資本經(jīng)營預算制度建設而積極推進。

　　6．推進財稅法制建設，強化優(yōu)化頂層規(guī)劃和繼續(xù)鼓勵先行先試，在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌歷史時期內(nèi)，不斷及時地把可以看準的穩(wěn)定規(guī)則形成立法。

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