8月11日《國務院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見（國辦發(fā)〔2014〕37號）》（以下簡稱“《意見》”）正式掛網(wǎng)，中國鐵路總公司（以下簡稱“鐵總”）及其下屬鐵路運輸企業(yè)的土地開發(fā)措施得到了進一步的政策支持。

　　一方面，一大波存量鐵路用地有望成功“變現(xiàn)”，進入市場；而另一方面，在新開發(fā)鐵路項目及其周邊站場土地的規(guī)劃過程中，鐵路運輸企業(yè)也可明確從土地規(guī)劃環(huán)節(jié)就先行介入，從而為獲取這些土地的開發(fā)資格獲得“近水樓臺”的優(yōu)勢。

　　不過，此前坊間傳聞的“反哺”條款并未明確提及，對此，業(yè)內(nèi)人士認為《意見》并非單純?yōu)殍F總謀利，而是希望盤活資源，引入更多的開發(fā)力量，“這些資源進入市場并不意味著全部都會被鐵總收入囊中，鐵路運輸企業(yè)如果玩不轉(zhuǎn)就得與人分羹，這也可被看作是鐵路資源市場化改革的重要組成部分?！?/p>

　　南方日報記者 鐘嘯 實習生 趙雅

　　存量地或“變現(xiàn)”

　　鐵總大量土地可開發(fā)可入市

　　“通過這一輪的變現(xiàn)，鐵路部門便可實現(xiàn)劃撥用地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，用于自己開發(fā)，也可推向市場”

　　在輿論的一波炒作之聲過后，《意見》終于經(jīng)國務院同意出臺，明確要求按照新型城鎮(zhèn)化要求，在保障鐵路運輸功能和運營安全的前提下，堅持“多式銜接、立體開發(fā)、功能融合、節(jié)約集約”的原則，對鐵路站場及毗鄰地區(qū)特定范圍內(nèi)的土地實施綜合開發(fā)利用。

　　而在土地供給方面，《意見》強調(diào)要通過市場方式供應土地，一體設計、統(tǒng)一聯(lián)建方式開發(fā)利用土地，促進鐵路站場及相關(guān)設施用地布局協(xié)調(diào)、交通設施無縫銜接、地上地下空間充分利用、鐵路運輸功能和城市綜合服務功能大幅提高，形成鐵路建設和城鎮(zhèn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性互動機制，促進鐵路和城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。

　　“很多人說鐵總在借政策圈地，我看這都是后話，只要能把鐵路系統(tǒng)自己的土地資源變現(xiàn)就非?？捎^了?！睂Υ?，一位鐵路系統(tǒng)內(nèi)部負責“紅線內(nèi)”開發(fā)的工作人員就表示，鐵路系統(tǒng)手上的土地資源一向不少，只是無法“變現(xiàn)”。此前，鐵路系統(tǒng)十分龐大，在進行鐵路建設的過程中每到一個地方都會獲得當?shù)卮罅康膭潛芡恋?。?jīng)過50多年的發(fā)展，這些土地的面積可想而知。只是整個系統(tǒng)此前都沒有重視過這一塊資源，所以甚至都沒有非常精準的統(tǒng)計，“現(xiàn)在要做綜合開發(fā)了，才發(fā)現(xiàn)劃撥土地的性質(zhì)成為了最大的障礙。就好比人家給你地用來蓋房子自己住，現(xiàn)在要拿出來開旅館，這就需要轉(zhuǎn)變性質(zhì)了。”

　　在他看來，《意見》中的“盤活存量鐵路用地與綜合開發(fā)新老站場用地相結(jié)合”的提法就是針對這一問題的，《意見》不僅明確支持鐵路運輸企業(yè)以自主開發(fā)、轉(zhuǎn)讓、租賃等多種方式盤活利用現(xiàn)有建設用地，鼓勵鐵路運輸企業(yè)對既有鐵路站場及毗鄰地區(qū)實施土地綜合開發(fā)，還給出了非常清晰的“轉(zhuǎn)化”路徑。

　　“第六條寫得非常具有操作性，鐵路運輸企業(yè)依法取得的劃撥用地，因轉(zhuǎn)讓或改變用途不再符合《劃撥用地目錄》的，可依法采取協(xié)議方式辦理用地手續(xù)。經(jīng)國家授權(quán)經(jīng)營的土地，鐵路運輸企業(yè)在使用年限內(nèi)可依法作價出資（入股）、租賃或在集團公司直屬企業(yè)、控股公司、參股企業(yè)之間轉(zhuǎn)讓?！边@位內(nèi)部人士認為，通過這一輪的變現(xiàn)，鐵路部門便可實現(xiàn)劃撥用地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，用于自己開發(fā)，也可推向市場，“不僅如此，這里特別說通過‘采取協(xié)議方式辦理用地手續(xù)’，這也就意味著鐵路部門可繞開‘招拍掛’流程，從而降低了資源變現(xiàn)的成本，對未來的運營獲益都大有便利。”

　　新建項目“統(tǒng)一聯(lián)建”

　　鐵路運輸企業(yè)“近水樓臺”

　　“無論是既有站場的改造，還是新的站場項目的規(guī)劃建設都是圍繞著鐵路項目來的，而這些項目的建設往往都是由鐵路運輸企業(yè)參與甚至主導的，那么在開發(fā)的過程中，這些企業(yè)的優(yōu)勢不言自明”

　　除此之外，《意見》還明確鐵總及其下屬鐵路運輸企業(yè)可提前進入鐵路站場及周邊地區(qū)改建和規(guī)劃的編制環(huán)節(jié)，這雖然是出于統(tǒng)籌全局、合理分配資源的需要，但卻也在無形中讓鐵路運輸企業(yè)獲得了運營這些土地的先機。

　　《意見》中明確指出，地方政府應主動與鐵路運輸企業(yè)協(xié)商，統(tǒng)籌編制既有鐵路站場及毗鄰地區(qū)相關(guān)規(guī)劃，加強功能調(diào)整和空間優(yōu)化，完善交通組織、用地布局和設施條件，增強鐵路站場和周邊地區(qū)的承載能力和服務功能。而在談及“新建鐵路站場實施土地綜合開發(fā)”時，也提出支持新建鐵路站場與土地綜合開發(fā)項目統(tǒng)一聯(lián)建。新建鐵路建設項目的投資主管部門、機構(gòu)應與沿線地方政府按照一體規(guī)劃、聯(lián)動供應、立體開發(fā)、統(tǒng)籌建設的原則，協(xié)商確定鐵路站場建設需配套安排的土地綜合開發(fā)事項，明確土地綜合開發(fā)項目與對應鐵路站場、線路工程統(tǒng)一聯(lián)建等相關(guān)事宜。

　　“無論是既有站場的改造，還是新的站場項目的規(guī)劃建設都是圍繞著鐵路項目來的，而這些項目的建設往往都是由鐵路運輸企業(yè)參與甚至主導的，那么在開發(fā)的過程中，這些企業(yè)的優(yōu)勢不言自明。”一位鐵路項目規(guī)劃系統(tǒng)的內(nèi)部人士表示，鐵路系統(tǒng)已有專人研究周邊資源開發(fā)，可見其積極性已十分高漲，“很多路局或者鐵路公司都有自己的房地產(chǎn)開發(fā)部門，在現(xiàn)在的市場化背景下，隨時都可發(fā)展成一個具有很強開發(fā)能力的主體，所以從各個方面來說，鐵路運輸企業(yè)都已做了不少的準備?！?/p>

　　而《意見》中也明確了站場建設和土地綜合開發(fā)的規(guī)劃要求，要求地方政府在編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃時，要根據(jù)新建鐵路線路和站場的選址，做好用地控制和預留。在綜合開發(fā)用地供應前，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門應依據(jù)控制性詳細規(guī)劃提出規(guī)劃設計條件。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得供應。

　　記者11日更了解到，不少地方路局甚至在內(nèi)部已將《意見》解讀為優(yōu)先鐵路運輸企業(yè)參與開發(fā)，各地的試水項目也不勝枚舉。廣鐵此前在鐵總到地方調(diào)研時就提出，已與佛山西站就佛山西站的綜合開發(fā)問題進行了多輪磋商，目前佛山西站已在確保主線工程按時完工的前提下，開始研究地下空間和上蓋建筑的綜合開發(fā)工作，并確定了總體方案，這座正在建設當中的鐵路樞紐已開始進行有關(guān)嘗試，而廣鐵方面對佛肇地區(qū)這座鐵路交通樞紐周邊的土地開發(fā)也都表示出了濃厚的興趣。

　　用地供應市場化

　　鐵路企業(yè)須通過市場獲益

　　“簡單來說，就是新項目土地開發(fā)還是要走招拍掛程序，鐵路運輸企業(yè)一樣要參與市場競爭”

　　雖然從沙盤推演上來說，《意見》為鐵總及其下屬鐵路運輸企業(yè)提供了一次跨越發(fā)展的絕好契機，但在實際操作過程中卻并不一定一帆風順。

　　此前就有人盛傳，廣深鐵路在沿線站段擁有面積可觀的土地，開發(fā)空間大，根據(jù)初步估算，認為沿線站段土地增值空間超100億元。

　　對此，廣深鐵路的一位內(nèi)部人士卻在接受采訪時表示，其實公司方面到現(xiàn)在也沒有對這些土地的資源做過測算。

　　“土地使用權(quán)很多是車站、站房、建路用的地，除了這些生產(chǎn)必要的用地后還有多出來多少還真不知道，就更不要說開發(fā)的價值了?！边@位內(nèi)部人士稱，《意見》還是一個綱領(lǐng)性的文件，各地要想大張旗鼓地進行沿線土地開發(fā)，恐怕還要很長一段時間，“至少我們公司方面還并沒有這個方案出臺”。

　　而《意見》中，也從來沒有明確新建項目的站場及周邊土地開發(fā)就一定歸屬于鐵路運輸企業(yè)，甚至也沒有提出要由其主導的說法，明確提出要“采用市場化方式供應綜合開發(fā)用地”。新建鐵路站場地區(qū)綜合開發(fā)用地采用市場化方式供應，供地公告時間不得少于60個工作日。新建鐵路項目未確定投資主體的，可在項目招標時，將土地綜合開發(fā)權(quán)一并招標，新建鐵路項目中標人同時取得土地綜合開發(fā)權(quán)，相應用地可按開發(fā)分期約定一次或分期提供，供地價格按出讓時的市場價確定。新建鐵路項目已確定投資主體但未確定土地綜合開發(fā)權(quán)的，綜合開發(fā)用地采用招標拍賣掛牌方式供應，并將統(tǒng)一聯(lián)建的鐵路站場、線路工程及相關(guān)規(guī)劃條件、鐵路建設要求作為取得土地的前提條件。土地由鐵路建設投資主體取得的，鐵路建設和土地綜合開發(fā)應統(tǒng)籌推進；土地由其他市場主體取得的，其他市場主體應與鐵路建設投資主體協(xié)商安排鐵路建設與土地綜合開發(fā)相關(guān)事宜，確保鐵路等各項建設按規(guī)劃有序進行。

　　“簡單來說，就是新項目土地開發(fā)還是要走招拍掛程序，鐵路運輸企業(yè)一樣要參與市場競爭?！睂Υ?，一位業(yè)內(nèi)專家認為，《意見》最終仍在落實鐵路系統(tǒng)改革的市場化方向，無論鐵路系統(tǒng)有多大優(yōu)勢，都要參與招拍掛，如果自己玩不轉(zhuǎn)，就要與人分羹，甚至把開發(fā)權(quán)交給人家，這就是市場化方向，從根本上理清了分紅模式，讓人家能夠參與進來，“此前一直說的要把開發(fā)收益有限用于填補鐵路運營虧損的提法也沒有明確看到，這是為什么？就是希望鐵路運輸企業(yè)從市場上拿收益，而不是通過政策獲益。你參股了周邊土地的開發(fā)主體，人家賺錢了，你自然分紅，就能補上自己的虧損了，但歸人家的錢還是要給人家?！?/p>

　　除此之外，為了防止無序開發(fā)，《意見》還合理確定了土地綜合開發(fā)的邊界和規(guī)模，明確規(guī)定“扣除站場用地后，同一鐵路建設項目的綜合開發(fā)用地總量按單個站場平均規(guī)模不超過50公頃控制，少數(shù)站場綜合開發(fā)用地規(guī)模不超過100公頃”。