近一段時(shí)期以來(lái)，圍繞地方政府債務(wù)解決可謂動(dòng)作頻頻，繼8月全國(guó)人大通過(guò)《新預(yù)算法》以及《財(cái)稅改革總體方案》頒布后，由地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)倒逼的“地方債務(wù)管理新規(guī)”也隨之出臺(tái)，但從現(xiàn)行財(cái)政體制框架下看，導(dǎo)致我國(guó)政府性債務(wù)擴(kuò)張的制度根源并沒(méi)有根本消除，如何打破地方政府“剛性?xún)陡丁笔顷P(guān)鍵。

　　新規(guī)中一個(gè)“亮點(diǎn)”是中央政府對(duì)地方政府明確“不兜底”，從目前對(duì)地方債務(wù)管理的改革思路，以及新一輪財(cái)政管理體制改革的方案中不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)地方債的管理，仍然還是要采用建立在國(guó)家信用基礎(chǔ)上的財(cái)政工具，中央政府對(duì)地方政府“不救助”仍是一大難題。目前，世界主要國(guó)家中，有37個(gè)國(guó)家允許地方政府舉債。然而，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比而言，中國(guó)地方政府的隱性債務(wù)比較突出。

　　當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)形成“以中央政府為核心，以地方政府為主體”的隱性擔(dān)保體系。政府對(duì)企業(yè)的支持從過(guò)去的直接支持轉(zhuǎn)為擔(dān)?；螂[性承諾，這些擔(dān)保或承諾并未被納入政府預(yù)算收支，但卻是一種隱性的預(yù)算外開(kāi)支或責(zé)任。近年來(lái)，地方政府又通過(guò)城投公司、影子銀行以及其他渠道，擔(dān)保各種貸款與債務(wù)，形成了大量的隱性債務(wù)和赤字，這些隱性債務(wù)都沒(méi)有納入財(cái)政預(yù)算管理體系當(dāng)中，仍然游離在政策監(jiān)控的范圍之外。

　　由于財(cái)稅體制改革相對(duì)比較滯后，地方政府年度預(yù)算形式上平衡，不列赤字，實(shí)際上大量的政府性債務(wù)在體外循環(huán)。《預(yù)算法》很大程度上被架空，甚至形同虛設(shè)。將目前公開(kāi)資料所獲得的平臺(tái)債務(wù)與地方債務(wù)的平臺(tái)債務(wù)比較，我們發(fā)現(xiàn)負(fù)有償還責(zé)任地方債務(wù)中主要分項(xiàng)均少于平臺(tái)債務(wù)，表明平臺(tái)債務(wù)大部分并未被納入地方直接債務(wù)，即使考慮或有負(fù)債后，大部分的平臺(tái)債務(wù)仍游離于地方債之外。

　　事實(shí)上，從顯性債務(wù)視角考察我國(guó)政府債務(wù)率，整體上仍處于安全可控水平。按寬口徑測(cè)算，我國(guó)政府性債務(wù)規(guī)模龐大且隱性化特征十分明顯。數(shù)據(jù)顯示，近10年來(lái)我國(guó)政府隱性債務(wù)與顯性債務(wù)保持基本同步增長(zhǎng)。截至2012年6月末，82.7萬(wàn)億元的政府性債務(wù)中，顯性債務(wù)余額占10.2%，隱性債務(wù)占89.8%，顯性債務(wù)與隱性債務(wù)余額之比約為1∶9，地方政府隱性負(fù)債正成為中國(guó)面臨最大的中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)之一。

　　日前，清華大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心的《2014年中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》以及“2014年289個(gè)城市財(cái)政透明度排行榜”顯示，在政府性債務(wù)的公開(kāi)上，只有14個(gè)城市公布了相關(guān)數(shù)據(jù)，占城市總數(shù)的4.82%，而且絕大部分政府性債務(wù)由市區(qū)縣政府的投融資平臺(tái)公司承擔(dān)，許多市政府負(fù)債水平較高，在主觀上難以披露。

　　由于利益沖突和體制原因，隱性債務(wù)使用存在透明度低、專(zhuān)業(yè)性差和行政干預(yù)的問(wèn)題，監(jiān)管上存在口徑不一、統(tǒng)計(jì)信息缺乏和管理分散等問(wèn)題，無(wú)法對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行常規(guī)的統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和控制，難以全面掌握政府性債務(wù)真實(shí)情況。同時(shí)，我國(guó)目前還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)統(tǒng)計(jì)地方債務(wù)。各地融資平臺(tái)越來(lái)越多樣化、隱蔽化，很多資金的來(lái)源和數(shù)量無(wú)從知曉，負(fù)債規(guī)模也就難以統(tǒng)計(jì)。正因?yàn)槿绱?，這部分藏在黑箱里的隱性債務(wù)是個(gè)未知數(shù)。

　　地方政府隱性債務(wù)包括三大類(lèi)：一是地方國(guó)有企業(yè)虧損缺口。近年來(lái)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革使政府和國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系發(fā)生了轉(zhuǎn)變，國(guó)有企業(yè)以全部法人財(cái)產(chǎn)對(duì)外承擔(dān)責(zé)任成為獨(dú)立的法人實(shí)體。但國(guó)企改革中仍存在政企不分、政資不分問(wèn)題，地方政府干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有增強(qiáng)的趨勢(shì)，國(guó)有企業(yè)整體效益和財(cái)務(wù)狀況直接影響政府性債務(wù)的形成。二是地方政府的政策性債務(wù)。如地方政府拖欠工程款項(xiàng)的債務(wù)、欠付墊資款未有掛賬的債務(wù)、集資形成的債務(wù)、回購(gòu)(BT)融資債務(wù)、信托融資債務(wù)。三是地方政府在社會(huì)保障資金和住房公積金等方面存在的欠賬，地方金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)及其處置形成的債務(wù)等，這樣一來(lái)相信“地方政府最終會(huì)支持融資平臺(tái)”，以及“中央政府最終會(huì)支持地方政府”成為保證平臺(tái)債務(wù)鏈條不斷裂的最重要前提，“剛性?xún)陡丁爆F(xiàn)象也成為地方債務(wù)治理過(guò)程中的一個(gè)痼疾。

　　因此，守住監(jiān)管底線，通過(guò)市場(chǎng)化途徑引導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)釋放，打破地方政府“剛性?xún)陡丁本统蔀楸厝?。雖然在體制上，中央政府對(duì)地方政府負(fù)所有責(zé)任，但在經(jīng)濟(jì)層面上，中央和地方政府之間處于由中央主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)分權(quán)進(jìn)程中，中央政府賦予地方政府較充分的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)，目前地方政府在事權(quán)上有一定的獨(dú)立的事權(quán)，所以中央政府對(duì)地方政府的債務(wù)可以不承擔(dān)全部責(zé)任，所以這具有體制性的合理性。

　　中央政府對(duì)地方債務(wù)違約“不救助”、“不兜底”，必須從體制上切斷這種信用擔(dān)保鏈條，徹底改變以往暗箱操作為特征的債務(wù)解決方式。筆者認(rèn)為，對(duì)地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)的前提是切斷中央對(duì)地方政府的救助，使得地方政府擁有獨(dú)立的償債能力和信用基礎(chǔ)。此外，較為成熟的債務(wù)監(jiān)管體制，都對(duì)債務(wù)有著透明度要求。如，美國(guó)澳大利亞等建立了較為完整的地方政府債務(wù)報(bào)告制度，地方政府必須將債務(wù)規(guī)模、舉借數(shù)、償還數(shù)、利息等信息完整地披露給公眾。下一步需要通過(guò)完善政府隱性債務(wù)的會(huì)計(jì)核算、統(tǒng)計(jì)報(bào)表和審計(jì)監(jiān)督，建立政府性債務(wù)規(guī)?？刂萍帮L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，定期監(jiān)測(cè)評(píng)估，動(dòng)態(tài)掌控政府性債務(wù)擴(kuò)張節(jié)奏和風(fēng)險(xiǎn)敞口，公開(kāi)政府性債務(wù)信息，進(jìn)而消除地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張的制度性根源。

　　(作者系中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員)