2015年，在中國(guó)地方債務(wù)管理史上，是具有里程碑意義的一年。

　　實(shí)行地方債限額管理、地方債務(wù)分類納入預(yù)算管理、建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、全面構(gòu)建債務(wù)監(jiān)管體系……一系列改革新舉措凸顯了地方債管理的新框架，被業(yè)內(nèi)人士稱為“中國(guó)地方債務(wù)管理改革元年”。

　　形勢(shì)逼人，不得不改

　　地方債一直以來得到各地政府的特別“青睞”。以前，地方政府主要通過融資平臺(tái)公司等舉借政府債務(wù)，這種方式在彌補(bǔ)地方財(cái)力不足、應(yīng)對(duì)危機(jī)和抗擊自然災(zāi)害、改善民生和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。與此同時(shí)，舉債缺乏規(guī)?？刂?、融資成本高企、債務(wù)收支未納入預(yù)算、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不健全等問題日益顯現(xiàn)。

　　近年來，針對(duì)這些問題，按照國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門積極采取措施規(guī)范地方政府債務(wù)管理。

　　2010年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》。財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門制定了相關(guān)配套制度文件，督促地方政府做好加強(qiáng)融資平臺(tái)公司管理各項(xiàng)工作。

　　針對(duì)2012年以來一些地方政府違法違規(guī)融資有所抬頭的新情況，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債融資行為的日常監(jiān)管。

　　另外，建立激勵(lì)約束機(jī)制，中央財(cái)政通過獎(jiǎng)補(bǔ)、減免等政策，督促和引導(dǎo)地方政府化解存量債務(wù)。

　　以上政策措施，雖對(duì)建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制做了有益探索，但并未徹底解決長(zhǎng)期以來累積的地方政府債務(wù)問題。

　　業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為，我國(guó)地方債存在規(guī)模大、增速快、合理不合法、顯隱性交織、管理不規(guī)范、監(jiān)管不到位等諸多問題。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉曾明確表示，這些債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級(jí)人大監(jiān)督，存在著主體混亂、渠道多元、成本高昂、風(fēng)險(xiǎn)集聚的趨勢(shì)和特點(diǎn)。

　　地方債已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的“隱憂”，黨中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院高度重視。2015年，在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署下，以《預(yù)算法》修正案為法律依據(jù)，以國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見為操作指導(dǎo)，中國(guó)地方債務(wù)管理的深入改革大幕全面拉開。

　　依法舉債，制度創(chuàng)新

　　十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

　　2014年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過了《預(yù)算法》修改決定，明確允許地方政府適度舉債，并從舉債主體、舉債方式、規(guī)?？刂?、預(yù)算管理、舉債用途、風(fēng)險(xiǎn)控制、責(zé)任追究等方面對(duì)地方政府債務(wù)管理做出了規(guī)定。

　　2014年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，即“43號(hào)文”，進(jìn)一步明確了地方政府債務(wù)管理的整體制度安排：

　　一是賦予地方政府依法舉債融資權(quán)限，省級(jí)政府在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的規(guī)模內(nèi)可以適度舉債，市縣確需舉債的由省級(jí)代為舉借。

　　二是規(guī)范地方政府舉債行為，地方政府舉債采取發(fā)行政府債券方式，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，同時(shí)，積極推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，吸引社會(huì)資本參與公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。

　　三是規(guī)范地方政府債務(wù)的舉借程序和資金用途，地方政府舉債必須經(jīng)同級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，債務(wù)資金必須用于公益性資本支出。

　　四是防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，將地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。

　　這些政策措施從法律和制度上解決了地方政府債務(wù)“怎么借、怎么管、怎么還”的問題，奠定了中國(guó)地方債新政的整體框架。

　　積極作為，重點(diǎn)突破

　　2015年，新制度框架下的地方債揚(yáng)帆起航，需要做的配套工作千頭萬緒。

　　對(duì)財(cái)政來說，推進(jìn)債務(wù)管理制度改革，既要防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，又要確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)。在處理好防風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)增長(zhǎng)的巨大挑戰(zhàn)中，財(cái)政必須積極作為，重點(diǎn)突破。

　　———清理核實(shí)2014年末地方政府存量債務(wù)。2015年年初，一場(chǎng)針對(duì)2014年末地方政府存量債務(wù)進(jìn)行清理甄別和核查的工作在全國(guó)展開。經(jīng)清理核實(shí)，2014年末全國(guó)地方政府債務(wù)余額15.4萬億元，債務(wù)率約為86%，低于100%的風(fēng)險(xiǎn)警戒線水平，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

　　———確定2015年地方政府債務(wù)限額。2015年8月，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議審議批準(zhǔn)了國(guó)務(wù)院報(bào)送的《關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》，對(duì)地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理。此次提請(qǐng)審議的2015年地方政府債務(wù)限額是16萬億元，財(cái)政部據(jù)此提出分地區(qū)債務(wù)限額，要求地方各級(jí)政府在批準(zhǔn)的限額內(nèi)舉借和償還債務(wù)。

　　———發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)。2015年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部向地方下達(dá)置換債券額度3.2萬億元，主要用于償還當(dāng)年到期的地方政府債務(wù)本金。為確保債券順利發(fā)行，在公開發(fā)行方式之外，財(cái)政部會(huì)同人民銀行、銀監(jiān)會(huì)印發(fā)文件，指導(dǎo)各地采用定向承銷方式發(fā)行置換債券，減輕了對(duì)市場(chǎng)流動(dòng)性的影響。

　　———發(fā)行2015年新增地方政府債券。2015年全國(guó)人代會(huì)批準(zhǔn)的年初預(yù)算安排新增地方政府債券總額度6000億元，其中，一般債券5000億元，專項(xiàng)債券1000億元。財(cái)政部分配2015年分地區(qū)新增債券規(guī)模時(shí)，采取對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)多分配、對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)少分配或不分配的政策激勵(lì)導(dǎo)向。同時(shí)，明確新增債券資金優(yōu)先用于棚戶區(qū)改造等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，不得用于經(jīng)常性支出。

　　———將地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理。2015年財(cái)政部印發(fā)了地方政府一般債券和專項(xiàng)債券預(yù)算管理、會(huì)計(jì)核算等辦法，修訂了政府收支分類科目，修改了預(yù)算草案相關(guān)報(bào)表，指導(dǎo)地方將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算，報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)審查批準(zhǔn)。

　　———完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制。財(cái)政部研究制定了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警辦法，組織評(píng)估各地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步勒緊了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“韁繩”。

　　——加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債融資行為的監(jiān)管。財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債融資行為的監(jiān)管。財(cái)政部要求各地嚴(yán)格在批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券舉債，不得在限額之外通過企業(yè)舉借政府債務(wù)，并及時(shí)制止了一些市縣政府違法違規(guī)為企業(yè)舉債提供擔(dān)保的行為。

　　收獲頗豐，任重道遠(yuǎn)

　　由于改革舉措具有“穿透力”，2015年地方債務(wù)管理改革取得了顯著成效。

　　一是夯實(shí)了地方政府債務(wù)規(guī)范管理的工作基礎(chǔ)。通過清理核實(shí)2014年末地方政府債務(wù)余額，鎖定了地方政府存量債務(wù)；通過按程序確定2015年地方政府債務(wù)限額，為舉債設(shè)定了規(guī)模控制的“天花板”；通過發(fā)行新增政府債券和置換債券、把債務(wù)納入預(yù)算管理、建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、監(jiān)管地方政府舉債融資行為等措施，不斷完善了地方政府債務(wù)規(guī)范管理的配套制度體系。

　　二是有力保障了地方建設(shè)投資資金需求。去年新增地方政府債券6000億元，主要用于棚改、公路等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，有力拉動(dòng)了地方投資。地方在中央下達(dá)的3.2萬億元額度內(nèi)發(fā)行置換債券償還到期存量債務(wù)，雖不直接增加投資，但在土地出讓收入減少等情況下能夠抵頂減收，為地方騰出資金加大投資創(chuàng)造了條件。

　　三是有效防范和化解了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理，有效控制了地方政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)。發(fā)行置換債券，既實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)年到期債務(wù)的全覆蓋，又保障了在建項(xiàng)目融資和資金鏈不斷裂，還將地方融資成本從平均約10%降至3.5%左右，預(yù)計(jì)將為地方節(jié)省利息2000億元，有效緩解了地方償債壓力。

　　業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，地方債在實(shí)施更有力度的財(cái)政政策中，扮演著越來越重要的角色。但地方債務(wù)管理過程中的“中梗阻”“腸梗阻”現(xiàn)象還不少，需要一一破除。

　　據(jù)了解，下一步，財(cái)政部將繼續(xù)落實(shí)新預(yù)算法和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》的政策措施，深入推進(jìn)財(cái)稅體制改革，處理好防風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)增長(zhǎng)的關(guān)系，完善地方政府債務(wù)限額管理、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等機(jī)制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，積極化解高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制止違法違規(guī)舉債行為，堅(jiān)決守住不發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

　　中國(guó)地方債務(wù)管理改革，仍在路上。