財政部的《政府和社會資本合作法(征求意見稿)》(下稱《征求意見稿》)征求意見日前結(jié)束。財政部對外公布了《PPP物有所值評價指引(試行)》和《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺運行的通知》。

　　據(jù)悉，《征求意見稿》中明確要求一個PPP項目的運營時間一般不少于25年，并且對PPP項目如何進行融資擔(dān)保等做出了規(guī)定。在《征求意見稿》中，財政部門提出負責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理全國的PPP工作，PPP項目的產(chǎn)生必須通過物有所值評價和財政承受能力論證。

　　大岳咨詢總經(jīng)理金永祥認為，經(jīng)過很長一段時間的交流碰撞，財政部和發(fā)改委對PPP和特許經(jīng)營的理解都在調(diào)整，財政部理解PPP的內(nèi)涵與發(fā)改委理解特許經(jīng)營的內(nèi)涵有逐步靠攏的趨勢。國家發(fā)改委的特許經(jīng)營立法和財政部的PPP立法解決的問題有很大一部分會重疊，如果能把兩個部門的立法工作進行協(xié)調(diào)，統(tǒng)一為一部立法，未來地方政府推進PPP和特許經(jīng)營工作會順利一些。如果兩部立法不能統(tǒng)一，那么應(yīng)該劃清兩者之間的界限，避免同一個問題在兩部法律里找到兩個不同法律依據(jù)的困境。

　　相關(guān)PPP專家認為，財政部的《征求意見稿》強調(diào)了政府和社會資本合作是平等主體之間的合作，并明確爭議解決路徑是可依法提起民事訴訟或仲裁；同時強調(diào)政府和社會資本之間是長期合作，強調(diào)履約的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

　　啟動立法

　　財政部為什么要這么快推動PPP？一位PPP研究人士表示，推動PPP，有利于轉(zhuǎn)變政府職能實現(xiàn)政企分開，還能打破行業(yè)準入限制，完善財政投入和管理方式，提高財政資金的使用效率和效益。

　　相關(guān)財稅專家認為，在當前財政收入增速下降，規(guī)范清理地方政府性債務(wù)的形勢下，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域進一步投資的潛力和空間受到制約。并且在傳統(tǒng)政府投融資模式下，存在重投入、輕產(chǎn)出，重建設(shè)、輕運營維護，重準入、輕監(jiān)管的問題。發(fā)展和推動PPP能夠更有效地提高公共服務(wù)的供給效率和實際效果。

　　在起草這次征求意見過程中，財政部研究了在上個世紀90年代，以電廠、水廠、高速公路為投資對象，以外商投資為主題的建設(shè)-運營-轉(zhuǎn)讓也就是BOT模式的實施情況、存在的主要問題。

　　在2014年財政部正式啟動政府和社會資本合作立法的起草工作，成立了立法小組。并且在2014年，財政部先后赴福建、四川等省開展PPP立法調(diào)研工作。之后又結(jié)合國外操作PPP的經(jīng)驗。并且根據(jù)第一批PPP示范項目的調(diào)研督導(dǎo)后的意見和建議，形成了政府和社會資本合作法征求意見稿。

　　在2014年年底，財政部召開全國財政工作會議中，把政府與社會資本合作(PPP)的立法工作列入財政部近期立法工作計劃。目前，財政部已經(jīng)開展調(diào)研和起草工作，力爭2016年前頒布實施。

　　一位PPP相關(guān)人士告訴記者，未來財政部門的PPP立法工作，主要是規(guī)定政府購買服務(wù)的適用范圍，選擇企業(yè)的相關(guān)條件和程序，各方的權(quán)利和義務(wù)，以及部門職責(zé)分工等?！斑€有一些未來PPP操作流程的管理、監(jiān)督管理和其他相關(guān)法律的銜接問題?！痹撊耸扛嬖V記者。

　　內(nèi)容面廣

　　《征求意見稿》共有7章59條。這七章分別是總則、政府和社會資本合作項目的產(chǎn)生、政府和社會資本合作協(xié)議、政府和社會資本合作項目的實施、監(jiān)督管理和爭議解決、法律責(zé)任、附則。

　　在第一章總則中的管理體制中就強調(diào)了國務(wù)院財政部門負責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理全國政府和社會資本合作工作，并會同有關(guān)部門制定政府和社會資本合作綜合性政策措施，而且規(guī)定縣級以上人民政府財政部門負責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理本級行政區(qū)域內(nèi)的政府和社會資本合作工作。

　　君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅認為在42號文中，已經(jīng)表達出財政部門是PPP的牽頭和總協(xié)調(diào)部門，這在這次PPP立法得到了確認。42號文是2015年5月國辦發(fā) [2015]42號 國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知。

　　42號文提出圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會資本合作模式。

　　征求意見稿還提出PPP合作項目包括基礎(chǔ)設(shè)施類項目和公共服務(wù)類項目?；A(chǔ)設(shè)施類項目包括公路、鐵路、港口、機場、城市軌道交通、供水、供暖、燃氣和污水垃圾處理等項目，公共服務(wù)類項目包括環(huán)境保護、大氣污染治理、教育培訓(xùn)、公共醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、住房保障、行政事業(yè)單位房產(chǎn)運行維護等項目。

　　在最重要的PPP項目融資擔(dān)保方面，征求意見稿做出了規(guī)定，社會資本或者項目公司可以對項目公司的財產(chǎn)，包括不動產(chǎn)和動產(chǎn)，項目公司的土地使用權(quán)，項目公司的股權(quán)，合作項目的收益權(quán)等進行抵押和質(zhì)押。

　　劉世堅認為有些抵押是有法律基礎(chǔ)，有些是一直在呼吁的，現(xiàn)在將這一塊融資放開是比較開放的，比如權(quán)利質(zhì)押是限制的，收費權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押是沒有說法的。國內(nèi)商業(yè)銀行對這塊質(zhì)押并不看好。因為銀行缺乏介入的能力，項目公司出現(xiàn)貸款違約在中國很可能是在政府違約之后出現(xiàn)的，銀行把這個拿在手里意義不大。

　　PPP的項目合作期限一般不少于25年，并且要求合作項目連續(xù)3年收益過高或者過低，幅度超過合作協(xié)議約定的，應(yīng)當按照合作協(xié)議調(diào)整政府付費標準，或者公共產(chǎn)品和服務(wù)的價格。

　　為了推動社會資本更加積極地推動PPP，征求意見稿還提出，被采納的政府和社會資本合作實施方案建議的提出者，未被依法選擇為社會資本的，有權(quán)獲得制作實施方案建議的成本補償。

　　一位多年從事PPP業(yè)務(wù)的專家評價說，現(xiàn)在很多地方政府的運作能力有限，項目運作前期和潛在的投資人合作，讓前期投資人做一些工作，若是沒中標，對于社會資本是一種補償。

　　上述專家告訴記者，現(xiàn)在PPP一直沒有上位法，這部法的出臺將是非常必要的，但是出臺之后還要看部委之間的協(xié)調(diào)，比如怎么去兼容發(fā)改委PPP主導(dǎo)的項目是個很大的問題。