剛剛結(jié)束的十二屆全國人大常委會第十次會議分組審議了廣告法修訂草案(以下簡稱草案)。這部1994年頒布的法律迎來20年來的第一次修訂。

　　“廣告對百姓生活的影響廣泛而深遠(yuǎn)。對廣告市場存在的問題，社會各界反應(yīng)十分強(qiáng)烈，全國人大代表和政協(xié)委員每年都提出與廣告相關(guān)的議案、建議和提案?！笔锥冀?jīng)貿(mào)大學(xué)廣告研究所所長、中國廣告學(xué)術(shù)委員會常委楊同慶說，現(xiàn)行廣告法存在法律空白點多、條款操作性不強(qiáng)、監(jiān)管手段和法律責(zé)任規(guī)定欠缺、處罰力度過弱等缺陷，必須盡快修訂。

　　能否全面禁止煙草廣告

　　此次審議中，方新委員特意帶來了世衛(wèi)組織煙草控制框架公約的英文版和中文版。

　　在她看來，中文版的公約與英文版是有差別的，主要體現(xiàn)在兩個詞語上。英文版公約對煙草廣告促銷和贊助是“全面”禁止，但中文版在翻譯時，“廣泛”替代了“全面”。

　　“既然我們簽訂了國際公約，還是應(yīng)該遵守和執(zhí)行。煙草廣告后面有一個很長的利益鏈，但是再大的利益和人民的健康、尤其是與青少年的健康成長相比，還是應(yīng)以后者為重?！痹趯徸h中，方新建議，要在廣告法中明確寫上“全面禁止煙草廣告”。

　　針對煙草廣告，嚴(yán)以新委員一口氣提了4個問題：為什么不全面禁止？在什么場合下允許做廣告？立法是怎么考慮的？為什么要征求煙草專賣局的意見？

　　在草案中，第二十條列出了禁止煙草廣告刊發(fā)途徑，廣播、電視、電影、報紙、期刊、圖書、音像制品、電子出版物、移動通信網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)都包含其中；各類等候室、影劇院、會議廳堂、體育比賽場館、圖書館、文化館、博物館、公園等公共場所，醫(yī)院和學(xué)校建筑控制地帶、公共交通工具也都被列為禁止煙草廣告出現(xiàn)的區(qū)域。

　　不僅如此，該草案還規(guī)定，禁止設(shè)置戶外煙草廣告。但矛盾的是，草案中的第二十一條卻列出了發(fā)布煙草、酒類廣告應(yīng)當(dāng)符合的要求。

　　“草案第二十條和第二十一條，一個是禁止，一個是規(guī)定怎么做，立法的時候是怎么考慮的？”嚴(yán)以新在現(xiàn)場發(fā)問，到底在什么場合下允許出現(xiàn)煙草廣告？煙草對人民的身體健康危害那么大，他表示自己支持“全面禁止”。

　　劉政奎委員的建議更加徹底，他建議，草案第二十條應(yīng)該明確寫上，“全面禁止所有的煙草廣告、促銷和贊助”，而不應(yīng)該采取列舉的方法，給煙草廣告留下空間。相應(yīng)的，第二十一條中關(guān)于煙草廣告的內(nèi)容應(yīng)全部刪去，因為有了第二十條全面禁止的規(guī)定，就不存在需要審批的例外情況。

　　其實，有關(guān)煙草廣告的禁與放，多年來一直存在各方博弈。2005年全國人大常委會批準(zhǔn)的煙草控制框架公約已明確“廣泛禁止所有的煙草廣告、促銷和贊助”，2012年8部委聯(lián)合發(fā)布的中國煙草控制規(guī)劃中也已明確要求“禁止煙草廣告、促銷和贊助”。但在廣告法中，并無全面禁止的法條。

　　馮長根委員是連任三屆的全國人大代表，他介紹說，這十幾年中，行政部門對人大代表反復(fù)呼吁的全面禁煙立法始終無動于衷。在他看來，核心問題是工商行政部門、稅收部門和煙草總公司的工作人員需要轉(zhuǎn)變思想。只要把限制煙草銷售量作為目標(biāo)，全面禁煙立法就不會有這么多的困難。

　　中國廣告協(xié)會法律咨詢委員會在回復(fù)記者的采訪郵件中表示，“吸煙危害健康”已是全世界的共識。廣告的目的是推銷商品和服務(wù)。禁止煙草廣告有利于營造禁煙氛圍，減少煙草消費，降低煙草對健康的危害?！妒澜缧l(wèi)生組織煙草控制框架公約》要求廣泛禁止煙草廣告，我國作為締約方應(yīng)當(dāng)予以遵守。

　　“廣告薦證者”被寫入草案

　　在廣告界有這樣一個群體，他們未必使用過某種商品，卻在廣告中向人們推薦，未必接受過某種服務(wù)，卻通過廣告向人們細(xì)說這種服務(wù)的好。

　　這個群體包含了明星、公眾人物，隨之而來的問題是，名人明星代言的產(chǎn)品造成消費者利益受損后，代言人是否需要負(fù)責(zé)？

　　此次廣告法修訂草案試圖給這群人確立規(guī)范?！皬V告薦證者”作為一個此前從未出現(xiàn)過的新概念被寫入草案。

　　中國廣告協(xié)會法律咨詢委員會對這個角色的定義是，在廣告中對商品、服務(wù)進(jìn)行推薦或者證明的自然人、法人或者其他組織，包括在廣告中為品牌代言的明星、推薦商品的專家、證明商品功效的中介機(jī)構(gòu)等。

　　按照該委員會的說法，“廣告薦證者”以其知名度、聲譽或者專業(yè)資格對商品、服務(wù)進(jìn)行推薦或者證明，提升了廣告的認(rèn)知度和可信度，也有可能在虛假廣告欺騙、誤導(dǎo)消費者的過程中起到推波助瀾的效果。如果“廣告薦證者”明知或者應(yīng)知廣告虛假，其推薦、證明行為應(yīng)當(dāng)是不被允許的。所以，有必要在廣告法修訂過程中明確“廣告薦證者”的法律地位，設(shè)置并完善“廣告薦證者”法律規(guī)范。

　　這個概念的雛形是2009年頒布的《食品安全法》第五十五條。該條款規(guī)定，“社會團(tuán)體或者其他組織、個人在虛假廣告中向消費者推薦食品，使消費者的合法權(quán)益受到損害的，與食品生產(chǎn)經(jīng)營者承擔(dān)連帶責(zé)任”。

　　今年2月21日公布的廣告法修訂草案(征求意見稿)中，“廣告薦證者”的概念首次出現(xiàn)。

　　在楊同慶看來，公眾人物以“親身體驗”的方式發(fā)布廣告，實際上對所宣傳的產(chǎn)品或服務(wù)向社會公眾提供品質(zhì)保證，必然要求其親自使用過該商品或者接受過該服務(wù)才有話語權(quán)。

　　此次廣告法修訂草案，正是基于這個邏輯對“廣告薦證者”作出了限制：廣告薦證者不得為其未使用過的商品或者未接受過的服務(wù)作證明?？蓮V告實踐中，能做到這一點的人微乎其微。

　　楊同慶告訴記者，社會公眾人物代言商業(yè)廣告存在大量不規(guī)范現(xiàn)象。有些公眾人物見錢眼開，喪失了“誠實”這一最基本的道德要求，脫離了實事求是這一基本原則，為自己根本沒有使用過的商品作宣傳，甚至是“現(xiàn)身說法”：自己根本沒吃過的保健品卻夸獎其效果好極了，自己本來沒有某種病卻說吃某藥給治好了，公然說假話。

　　10年前，北京市消費者協(xié)會、中國青年報、中央電視臺等都曾就這個問題進(jìn)行過公開探討，向社會名人和明星發(fā)出“拒絕虛假廣告”的倡議。

　　“公眾人物即使使用過該商品，也不能采取前后對比的方式進(jìn)行宣傳。在美國，形象代言人廣告必須‘證言廣告’和‘明示擔(dān)保’，意思就是說明星們必須是其所代言廣告的直接受益者和使用者，否則就會被重罰。”楊同慶說。

　　在任茂東委員看來，“廣告薦證者”概念的出現(xiàn)是此次廣告法修訂的一大亮點。既然是薦證者，他們就應(yīng)當(dāng)對所推薦、證明的商品和服務(wù)的質(zhì)量負(fù)責(zé)，而不能只拿錢，不承擔(dān)責(zé)任。

　　不過，草案的相關(guān)規(guī)定讓任茂東有些擔(dān)憂。在他看來，根據(jù)草案規(guī)定，追究“廣告薦證者”法律責(zé)任的前提是其“明知或者應(yīng)知廣告虛假仍在廣告中對商品、服務(wù)作推薦、證明的”。也就是說，薦證者只要不知道廣告虛假，就不用承擔(dān)法律責(zé)任，因此不用主動去了解所推薦、證明的商品和服務(wù)。

　　“這種法律責(zé)任追究機(jī)制實際上形同虛設(shè)?！比蚊瘱|建議在草案中增加規(guī)定，即如果消費者認(rèn)為薦證者的廣告虛假、所薦證的商品或者服務(wù)存在瑕疵，侵犯其合法權(quán)益進(jìn)而提起訴訟或者向行政機(jī)關(guān)投訴的，那么薦證者應(yīng)當(dāng)拿出他了解他所薦證的商品或者服務(wù)的證據(jù)來，如果拿不出證據(jù)，就要承擔(dān)法律責(zé)任。

　　虛假廣告怎么治

　　廣告領(lǐng)域另一個不得不說的老大難問題是虛假廣告的屢禁不止。以保健品為例，國家食品藥品監(jiān)管總局對2012年全年和2013年1月至3月期間全國118個省級電視頻道、171個地市級電視頻道和101份報刊進(jìn)行監(jiān)測，結(jié)果顯示，保健食品廣告90%以上屬于虛假違法廣告。

　　中國廣告協(xié)會法律咨詢委員會表示，虛假廣告的表現(xiàn)形式包括廣告宣稱的性能、產(chǎn)地、成分、價格等信息與實際情況不符；使用虛構(gòu)、偽造或者無法驗證的科研成果、統(tǒng)計資料、調(diào)查結(jié)果；虛構(gòu)使用商品或者接受服務(wù)的效果等。

　　在現(xiàn)行廣告法中，僅僅規(guī)定廣告不得含有虛假的內(nèi)容，不得欺騙和誤導(dǎo)消費者。在修訂草案中，虛假廣告得到具體界定。

　　在8月30日的審議中，虛假廣告也是委員們重點討論的內(nèi)容。在委員們看來，虛假廣告對消費者造成的傷害非常大，而工商行政部門監(jiān)管不足，很難查處，需要從法律上加以解決。

　　綜合看來，委員們提出的解決思路是加大處罰力度，建立舉報獎勵制度。

　　李景田委員表示，在我國的廣告監(jiān)管中，盡管行政機(jī)關(guān)有主動執(zhí)法權(quán)，但由于人力、物力受限，實際上監(jiān)管力度不足。應(yīng)建立對虛假廣告等違反廣告法行為的舉報獎勵制度，鼓勵廣大消費者舉報。

　　李景田的建議得到多位委員的認(rèn)同。劉政奎委員提議應(yīng)該在法律責(zé)任中明確：由舉報人舉報查處的案件，罰款的20%獎勵給舉報人。這樣才能發(fā)動消費者參與到對虛假廣告的查處中。

　　在懲罰層面，現(xiàn)行廣告法規(guī)定，利用廣告對商品或者服務(wù)作虛假宣傳的，由廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)責(zé)令廣告主停止發(fā)布、并以等額廣告費用在相應(yīng)范圍內(nèi)公開更正消除影響，并處廣告費用1倍以上5倍以下的罰款。

　　修訂草案將懲罰標(biāo)準(zhǔn)提高為廣告費用3倍以上5倍以下的罰款，廣告費用無法計算的，處20萬元以上100萬元以下的罰款；兩年內(nèi)有3次以上違法行為的，并處廣告費用5倍以上10倍以下的罰款，依法停止其廣告業(yè)務(wù)，直至吊銷營業(yè)執(zhí)照；廣告費用無法計算的，處100萬元以上200萬元以下的罰款。

　　但在委員們看來，懲罰標(biāo)準(zhǔn)依然需要提高。全國人大代表汪耳琪就表示，懲罰標(biāo)準(zhǔn)可以保留下限，但要取消上限，這樣才能有效遏制虛假、違法廣告的發(fā)生。

　　白志健委員則表示，相對于違法行為所獲得的經(jīng)濟(jì)利益，廣告費是微乎其微的。要體現(xiàn)法律的威懾力，應(yīng)該將“廣告費用”修改為“違法所得”。

　　“在國際上，我國是專門制定《廣告法》的少數(shù)幾個國家之一?！睏钔瑧c說，社會在發(fā)展，科技在創(chuàng)新，消費者維權(quán)意識在提高，廣告的力量越來越強(qiáng)大，20年過去了，亟須新的廣告法出臺。