到2020年，北京市常住人口總量預(yù)計(jì)達(dá)到2431.5萬人；東城、西城兩區(qū)常住人口將減少，四環(huán)到六環(huán)間形成一個(gè)常住人口的聚集環(huán)狀帶；通州、亦莊新城、豐臺(tái)、大興、房山等地將形成較為明顯的流動(dòng)人口聚集區(qū)。

　　《法制晚報(bào)》記者獲悉，北京市法學(xué)會(huì)重大專項(xiàng)課題《北京市流動(dòng)人口服務(wù)與管理法律問題研究》歷經(jīng)兩年研究于近日結(jié)項(xiàng)。課題組專家建議，北京在落實(shí)新居住證制度時(shí)應(yīng)規(guī)定戶籍對(duì)接辦法。

　　人口變化

　　東、西城向外疏散 四至六環(huán)聚集流動(dòng)人口

　　自2000年以來，北京市常住人口數(shù)量進(jìn)入了一個(gè)快速增長(zhǎng)階段，年均增長(zhǎng)3.5%。數(shù)據(jù)顯示，常住流動(dòng)人口已成為了北京市常住人口的基本組成部分。

　　課題組預(yù)測(cè)，2020年北京市常住人口總量將達(dá)到2431.5萬人。首都功能核心區(qū)人口，即東城、西城兩區(qū)常住人口將進(jìn)一步呈現(xiàn)向外疏散的趨勢(shì)。

　　此外，四環(huán)到六環(huán)之間常住人口的聚集形成一個(gè)較為明顯的環(huán)狀分布，其中流動(dòng)人口的聚集尤其明顯。

　　功能拓展區(qū)和部分城市發(fā)展新區(qū)的城鄉(xiāng)接合帶常住人口聚集的趨勢(shì)將進(jìn)一步加劇：通州和亦莊新城將成為重要的流動(dòng)人口聚集區(qū)；豐臺(tái)、大興、房山等區(qū)縣將形成較為明顯的流動(dòng)人口聚集區(qū)。

　　北京市社科院副院長(zhǎng)、法治研究中心首席專家許傳璽教授說，目前，一半以上的外來人口聚集在城市功能拓展，特別是城鄉(xiāng)接合地區(qū)。而這一地區(qū)恰好是社會(huì)管理、公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱地帶。由此引發(fā)了違法建筑叢生、衛(wèi)生環(huán)境惡劣、安全隱患突出、交通秩序混亂、治安秩序混亂等問題。

　　建居住證制度 縮小權(quán)益差距

　　北京市社科院法學(xué)所副所長(zhǎng)張真理副研究員對(duì)法晚記者說，日前，國務(wù)院法制辦公室就《居住證管理辦法(征求意見稿)》公開征求意見。

　　征求意見稿規(guī)定：“居住證是持證人在居住地就業(yè)居住、作為常住人口享受基本公共服務(wù)和便利、申請(qǐng)登記常住戶口的證明”；“公民離開常住戶口所在地，到其他設(shè)區(qū)的市級(jí)以上城市居住半年以上，符合有穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，可以依照本辦法的規(guī)定申領(lǐng)居住證”。

　　現(xiàn)階段，應(yīng)當(dāng)加快研究制定北京市居住證制度，將其作為最終實(shí)現(xiàn)“一元制”戶籍管理模式的過渡，逐步縮小戶籍和非戶籍人口的權(quán)益差距。

　　建議 管理注重福利服務(wù) 避免歧視

　　許傳璽教授說，單純的限制性政策，不但限制不了人口流入，反而容易造成流動(dòng)人口與本地人的“二元”對(duì)立。

　　因此，可以考慮建立福利型的北京流動(dòng)人口服務(wù)與管理制度，在北京可以承載的范圍內(nèi)，逐步縮小戶籍人口與非戶籍人口的待遇差距，在對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行服務(wù)與管理方面，達(dá)到更好的平衡。

　　課題組專家、北京市社科院法學(xué)所羅瑞芳博士說，從已實(shí)施居住證制度的地區(qū)來看，上海和深圳的試點(diǎn)比較成功。這兩地分別代表了兩種模式，即“兩證模式”和“一證模式”。

　　張真理認(rèn)為，“一證模式”將所有流動(dòng)人口納入統(tǒng)一的居住證管理系統(tǒng)，只需一套制證設(shè)備、一個(gè)后臺(tái)管理系統(tǒng)、一支專業(yè)管理隊(duì)伍，操作更簡(jiǎn)便、成本更低。而且，在形式上沒有歧視感，不會(huì)因證不同感覺身份不同，接納包容度更高。因此建議北京市居住證制度采取“一證”模式。

　　注：2010年數(shù)據(jù)為第六次全國人口普查；其他數(shù)據(jù)來自北京市統(tǒng)計(jì)局年度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

　　鏈接

　　國務(wù)院《居住證管理辦法(征求意見稿)》規(guī)定了居住證持有人享受的各項(xiàng)基本公共服務(wù)和便利。

　　基本公共服務(wù)：免費(fèi)接受義務(wù)教育，平等享有勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利，基本公共就業(yè)服務(wù)，依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，繳存、提取和使用住房公積金等。

　　各項(xiàng)便利：在居住地享受按照國家有關(guān)規(guī)定辦理出入境證件，機(jī)動(dòng)車登記，申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證，報(bào)名參加職業(yè)資格考試、申請(qǐng)授予職業(yè)資格等便利。

　　流動(dòng)人口的權(quán)益待遇可分為基本公共服務(wù)和較高層次保障權(quán)益。前者包括勞動(dòng)就業(yè)和參加社保、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育服務(wù)等，后者則包括申請(qǐng)保障房、最低生活保障、隨遷子女參加中考、高考等。

　　專家提出，北京市居住證制度中關(guān)于流動(dòng)人口權(quán)益待遇可按梯級(jí)賦予，具體可根據(jù)來京時(shí)間及其他條件加以設(shè)計(jì)。

　　此外，羅瑞芳建議，在北京居住證制度中規(guī)定戶籍對(duì)接辦法。

　　建議研究設(shè)計(jì)一套積分制指標(biāo)體系，賦予量化分值，在每年釋放配額進(jìn)行總量調(diào)控的基礎(chǔ)上，依據(jù)積分情況由高到低對(duì)滿足分值要求者辦理落戶。

　　積分指標(biāo)可分為基礎(chǔ)指標(biāo)、加分指標(biāo)和減分指標(biāo)三類：

　　基礎(chǔ)指標(biāo)包括居住情況、就業(yè)情況、學(xué)歷、技能等個(gè)人素質(zhì)，參加社會(huì)保險(xiǎn)情況等；加分指標(biāo)包括急需人才、做出貢獻(xiàn)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、社會(huì)服務(wù)、遠(yuǎn)郊區(qū)縣工作等；減分指標(biāo)包括違反計(jì)劃生育政策、具有違法犯罪記錄等。

　　應(yīng)區(qū)分“真誠居住”、“福利旅游”兩類

　　許傳璽說，應(yīng)當(dāng)盡快制定或修改相關(guān)政策、規(guī)劃，按照居住證制度立法的規(guī)定調(diào)整現(xiàn)有工作格局和服務(wù)資源配置，建立健全包括流動(dòng)人口在內(nèi)的實(shí)有人口服務(wù)管理體系。

　　此外，應(yīng)當(dāng)切實(shí)保證居住證制度規(guī)定的權(quán)益服務(wù)真正落實(shí)到在京長(zhǎng)期工作生活的人群。進(jìn)行居住證制度改革時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)區(qū)分“真誠居住”和“福利旅游”兩類人群。應(yīng)通過居住時(shí)間、納稅記錄等多項(xiàng)指標(biāo)，綜合判斷流動(dòng)人口是否僅為了享受城市較優(yōu)的公共福利或優(yōu)惠而遷移流動(dòng)。

　　另外，還必須認(rèn)真審查居住證申請(qǐng)人的資格條件和證明材料。結(jié)合即將出臺(tái)的居住證制度實(shí)施細(xì)則、戶籍對(duì)接積分辦法等，完善規(guī)則設(shè)計(jì)，不給那些純粹為享受北京福利待遇來京居住的人員留下鉆法規(guī)空子的機(jī)會(huì)和預(yù)期，確保居住證制度規(guī)定的權(quán)益服務(wù)真正落實(shí)到在京長(zhǎng)期工作生活、為北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的群體。

　　1.“入園難、入學(xué)難”加劇

　　解讀：居住證制度實(shí)施后，將加大北京市公共服務(wù)的承載壓力，出現(xiàn)“入園難”加劇、保障性住房輪候周期延長(zhǎng)等問題。

　　2.交通、醫(yī)療等資源壓力增大

　　解讀：居住證制度中可申請(qǐng)北京戶籍的規(guī)定可能吸引大量外地人員涌入北京，可能會(huì)加劇交通、醫(yī)療等公共資源壓力。

　　3.與期望存差距 引發(fā)流動(dòng)人口誤解

　　解讀：限于城市承載能力和現(xiàn)實(shí)人口壓力，居住證制度的設(shè)計(jì)不能過快。可能與來京人員的期望有一定距離，引發(fā)一些誤解。

　　4.資源重新配置 引發(fā)戶籍人口不滿

　　解讀：將重新配置公共服務(wù)資源，涉及戶籍人口的切身利益，引發(fā)戶籍人口不滿。

　　名詞解釋

　　常住人口：指實(shí)際經(jīng)常居住在某地區(qū)一定時(shí)間(半年以上，含半年)的人口。

　　戶籍人口：是指公民依《中華人民共和國戶口登記條例》已在其經(jīng)常居住地的公安戶籍管理機(jī)關(guān)登記了戶口的人。

　　流動(dòng)人口：是指離開了戶籍所在地到其他地方居住的人口。