目前，京津冀地區(qū)的大氣污染突出，大范圍、持續(xù)霧霾已使京津冀及其周邊地區(qū)(包括北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東)成為我國(guó)九大霾區(qū)中情況最為嚴(yán)重的地區(qū)。

　　霧霾是各類(lèi)大氣污染物相互疊加而形成的。京津冀地區(qū)造成霧霾的污染物主要來(lái)源于燃煤、機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染和工業(yè)排放等。對(duì)某個(gè)地區(qū)來(lái)說(shuō)，除了本地因素造成的空氣污染外，跨界空氣污染也不可忽視。據(jù)環(huán)保部《公眾防護(hù)PM2.5科普宣傳冊(cè)》中公布的數(shù)據(jù)及相關(guān)學(xué)術(shù)研究成果，北京PM2.5污染約40%來(lái)自周邊省市的跨界傳輸，其余約17%來(lái)自本地的燃煤，約22%來(lái)自交通運(yùn)輸排放，約17%來(lái)自建筑業(yè)和工業(yè)的非燃煤排放，約4%來(lái)自其他方面。

　　由于霧霾污染的跨區(qū)域特點(diǎn)，僅靠各省市各自為政已不可能解決問(wèn)題，而必須突破“一畝三分地”思維和行政區(qū)劃限制，從更大區(qū)域出發(fā)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各地區(qū)的環(huán)保力量，合理統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)保資源，形成區(qū)域治理霧霾的合力。因此，京津冀地區(qū)必須抓住協(xié)同發(fā)展的歷史機(jī)遇，盡快建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。

　　發(fā)達(dá)國(guó)家

　　跨界治理大氣污染的經(jīng)驗(yàn)

　　目前，比較成熟的跨界治理污染經(jīng)驗(yàn)大多來(lái)自于發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，這些國(guó)家和地區(qū)應(yīng)對(duì)跨界大氣污染有以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒：一是設(shè)立大區(qū)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)大氣污染治理的立法、執(zhí)法、監(jiān)督和處罰，執(zhí)行并審核總量減排計(jì)劃，并通過(guò)計(jì)劃、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)改進(jìn)、宣傳教育等手段，實(shí)行縱向管理。二是簽署或參加區(qū)域性(含國(guó)際)環(huán)境條約，通過(guò)協(xié)約方之間的相互信任及履行減排承諾的意愿，開(kāi)展橫向的區(qū)域協(xié)作。三是建立區(qū)域性大氣環(huán)境外部監(jiān)督與研究機(jī)構(gòu)，制定有效的控制目標(biāo)與減排方案，監(jiān)測(cè)和評(píng)估區(qū)域環(huán)境數(shù)據(jù)信息，并及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)布區(qū)域空氣質(zhì)量報(bào)告，使環(huán)境決策建立在科學(xué)認(rèn)知的基礎(chǔ)之上。四是實(shí)行區(qū)域強(qiáng)制性排放上限，并以指令形式進(jìn)行排放權(quán)分配與管控。五是實(shí)行區(qū)域環(huán)境信息共享與發(fā)布制度。六是建立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，應(yīng)對(duì)突發(fā)性區(qū)域大氣污染事件，努力將污染損害控制在最小范圍內(nèi)。

　　建立多層次的京津冀大氣污染

　　聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

　　跨界污染是一個(gè)典型的外部性問(wèn)題，污染產(chǎn)生區(qū)的外部成本由其他地區(qū)來(lái)承擔(dān)，在財(cái)政分權(quán)制度下，污染產(chǎn)生區(qū)缺乏對(duì)跨界污染進(jìn)行控制的積極性，導(dǎo)致跨界污染愈演愈烈。當(dāng)前，解決京津冀跨區(qū)域的霧霾污染問(wèn)題，既要考慮不同層級(jí)政府之間的垂直監(jiān)管，也要考慮同一層級(jí)政府之間的水平合作或協(xié)同管理，以及其背后一整套制度安排。

　　我國(guó)現(xiàn)行的空氣質(zhì)量管理仍是典型的屬地管理體制，缺乏高效的跨行政區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制。因此，有必要在科學(xué)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)的前提下，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情，按照下述思路，加快建立多層次的京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。

　　第一層次：建立京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的市場(chǎng)機(jī)制。十八大報(bào)告提出要建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，積極開(kāi)展節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易試點(diǎn)。十八屆三中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度；發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制。因此，京津冀應(yīng)從以下幾個(gè)方面探索建立聯(lián)防聯(lián)控市場(chǎng)機(jī)制：一是按照誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，建立京津冀地區(qū)的橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，保護(hù)生態(tài)環(huán)境維護(hù)好的地區(qū)進(jìn)一步維護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。二是在京津冀地區(qū)積極發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，對(duì)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行煤炭等能源消費(fèi)、二氧化硫和氮氧化物排放的總量控制，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)環(huán)保市場(chǎng)。三是加快推進(jìn)京津冀地區(qū)的資源價(jià)格改革，建立能夠反映資源稀缺程度和市場(chǎng)供求關(guān)系的資源價(jià)格形成機(jī)制，從根本上改變煤炭資源開(kāi)采利用低成本、終端消費(fèi)低價(jià)格帶來(lái)的資源高消費(fèi)和浪費(fèi)問(wèn)題。

　　第二層次：創(chuàng)立京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的政府協(xié)作機(jī)制。對(duì)京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控來(lái)說(shuō)，僅有市場(chǎng)機(jī)制是不夠的，還需要更好地發(fā)揮政府的作用。更好地發(fā)揮政府的作用，一方面，需要充分發(fā)揮已成立的國(guó)務(wù)院“京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”及其辦公室在京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控中的領(lǐng)導(dǎo)作用，另一方面，還要通過(guò)建立京津冀地方政府之間各種形式的協(xié)作機(jī)制，發(fā)揮地方政府在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控上的核心作用。具體說(shuō)來(lái)，可從如下幾個(gè)方面建立協(xié)作機(jī)制：一是建立京津冀大氣污染防治協(xié)作機(jī)構(gòu)，建議在京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控專(zhuān)項(xiàng)小組，在國(guó)家環(huán)保部下設(shè)“大區(qū)污染防控司”，近期以京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控為重點(diǎn)，協(xié)調(diào)三地聯(lián)合開(kāi)展大氣污染防治。二是制定京津冀地區(qū)聯(lián)合控制燃煤排放、工業(yè)排放、汽車(chē)尾氣排放、道路揚(yáng)塵等的統(tǒng)一政策和標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展區(qū)域聯(lián)合統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、檢查、考核和獎(jiǎng)懲。三是推進(jìn)稅費(fèi)改革，將環(huán)境稅作為區(qū)域共享稅征收，將共享稅的大部分用于區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控等。

　　第三層次：探索京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的社會(huì)參與機(jī)制?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》要求各級(jí)政府“健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，為公眾參與創(chuàng)造條件，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用”。對(duì)京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控來(lái)說(shuō)，也必須要充分發(fā)揮社會(huì)參與機(jī)制的作用。具體說(shuō)來(lái)：一是要建立大氣污染信息公開(kāi)機(jī)制，及時(shí)公開(kāi)有關(guān)信息，發(fā)揮民眾的監(jiān)督作用。二是要加強(qiáng)宣傳教育，提高民眾的環(huán)保意識(shí)和參與意識(shí)。三是堅(jiān)持“積極引導(dǎo)、大力扶持、加強(qiáng)管理、健康發(fā)展”的方針，發(fā)揮環(huán)保NGO(非政府組織)的作用，鼓勵(lì)NGO積極參與大氣污染聯(lián)防聯(lián)控。

　　(作者單位分別系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、華中科技大學(xué))