土地是最基本的、不可移動(dòng)的生產(chǎn)資料與生活資料。土地問(wèn)題下達(dá)民生、上通國(guó)本，歷來(lái)是一個(gè)社會(huì)最敏感的神經(jīng)。改革開放前，我國(guó)土地制度是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相配套的。改革開放以來(lái)，在各種要素先后進(jìn)入市場(chǎng)的情況下，土地要素的管理改革如何進(jìn)行？由于它牽一發(fā)而動(dòng)全身，始終比較謹(jǐn)慎。今天，在市場(chǎng)化程度不斷加深的情況下，如何建設(shè)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)用地市場(chǎng)，確實(shí)到了無(wú)法回避的時(shí)候。

　　——亞夫

　　■我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)有國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)之分，這兩者的內(nèi)涵并不一致，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下產(chǎn)生了多種矛盾。第一，國(guó)有土地權(quán)屬和集體土地權(quán)屬內(nèi)涵不一致；第二，集體土地所有權(quán)和征收權(quán)主體不一致；第三，嚴(yán)格保護(hù)耕地原則與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則存在“利益沖突”；第四，規(guī)劃總量與微觀使用之間存在脫節(jié)；第五，在“三權(quán)”（所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)）分離狀態(tài)下，集體所有制土地流轉(zhuǎn)的各種配套制度不明確或制度滯后。

　　■現(xiàn)在矛盾主要集中在農(nóng)村的集體土地。在農(nóng)村的集體土地上形成了“三塊地”的狀況。一是農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。現(xiàn)在全國(guó)農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)率不足10%；二是農(nóng)村宅基地市場(chǎng)?，F(xiàn)在宅基地最大的問(wèn)題是閑置和浪費(fèi)。以2.63億農(nóng)民工來(lái)計(jì)算，至少閑置1億套住宅，每套投資10萬(wàn)元，再加上土地成本每套平均2萬(wàn)元，共計(jì)閑置資本12萬(wàn)億元；三是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性用地市場(chǎng)，現(xiàn)在情況最復(fù)雜。

　　■建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場(chǎng)，一方面要理順土地管理法律法規(guī)中的基本規(guī)定，消除集體土地權(quán)屬中歧視性規(guī)定；另一方面，要做好農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)的確權(quán)工作，賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán)。

　　黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的政策目標(biāo)，明確了深化農(nóng)村土地制度改革的方向、重點(diǎn)和要求。統(tǒng)一城鄉(xiāng)用地市場(chǎng)，不僅是新型城鎮(zhèn)化的必經(jīng)之路，也是消除房?jī)r(jià)“虛胖”的基本要求。

　　土地權(quán)屬層面的“沖突”與矛盾

　　根據(jù)土地管理法規(guī)定，我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)分為全民土地所有制和集體土地所有制，全民所有制即國(guó)家所有制由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，其所有權(quán)歸村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)行使。但是國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)的內(nèi)涵并不一致，集體所有制土地的處置權(quán)力被嚴(yán)格限制了。

　　這就產(chǎn)生了第一個(gè)矛盾：國(guó)有土地權(quán)屬和集體土地權(quán)屬內(nèi)涵不一致。

　　除了所有權(quán)制度以外，我國(guó)還實(shí)行土地用途管理制度和耕田保護(hù)制度。我國(guó)土地用途管理制度將土地用途分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，而建設(shè)使用的土地必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地?？梢?，我國(guó)建設(shè)用地必須是國(guó)有土地，村集體所有制土地的使用范圍僅為農(nóng)用地、宅基地和自留地。

　　如果集體所有制土地要用于經(jīng)營(yíng)建設(shè)怎么辦？除了規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和建設(shè)住宅可依法使用集體土地外，還規(guī)定集體所有制土地用于建設(shè)，必須通過(guò)征用或征收為國(guó)有土地。這就說(shuō)明集體土地不存在經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地市場(chǎng)，如果要進(jìn)入這一市場(chǎng)，需要通過(guò)被征用為國(guó)有土地，集體土地的流轉(zhuǎn)利益被大大壓縮。

　　第二個(gè)矛盾是集體土地所有權(quán)和征收權(quán)主體不一致。

　　根據(jù)土地所有權(quán)和征收條例的規(guī)定，集體所有制土地的所有者是村集體，征收集體所有制土地的權(quán)限在于縣級(jí)人民政府，而征收權(quán)正在不斷演變?yōu)樘幹脵?quán)，歸縣級(jí)政府所擁有。農(nóng)村征地的種種矛盾歸根到底是現(xiàn)行法規(guī)人為割裂了土地所有權(quán)和土地處置權(quán)。

　　在征用農(nóng)村土地時(shí)，征用一方的談判對(duì)手不是擁有所有權(quán)的村集體，而是擁有征用權(quán)的縣級(jí)政府?？h級(jí)政府能不能完全站在村民一方、代表村民利益呢？即使完全代表了村民利益，對(duì)于過(guò)手的征地補(bǔ)償款，怎么保證縣級(jí)政府、鄉(xiāng)級(jí)政府不動(dòng)心呢？

　　第三個(gè)矛盾在于嚴(yán)格保護(hù)耕地原則與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則的“利益沖突”。

　　土地是所有經(jīng)營(yíng)組織的必然載體。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在土地使用中的經(jīng)濟(jì)效益高的經(jīng)濟(jì)組織形式將逐步替代經(jīng)濟(jì)效益差的組織形式。但是在實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)耕地制度的情況下，耕地地籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”變得愈加困難。

　　為了不擔(dān)責(zé)任，相關(guān)部門以不作為的形式推脫占用耕地的責(zé)任，然而有些“農(nóng)轉(zhuǎn)非”用地并不是不審批就不會(huì)被占用的，因而造成了大量占用耕地的事實(shí)與在冊(cè)地籍用途之間的矛盾。

　　第四個(gè)矛盾是規(guī)劃總量與微觀使用之間的脫節(jié)。

　　我國(guó)土地管理法規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。地方各級(jí)人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過(guò)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。

　　我國(guó)建設(shè)用地實(shí)行總量控制，但是這種建設(shè)用地的總量控制與貨幣供給的總量控制政策不同，其缺少市場(chǎng)工具的調(diào)節(jié)，而單一采用行政控制手段。這不僅造成了宏、微觀用地的時(shí)間脫節(jié)、區(qū)域脫節(jié)、名義用途與實(shí)際用途的脫節(jié)，還會(huì)造成各種相關(guān)部門多種利益的糾葛。

　　第五個(gè)矛盾是：“三權(quán)”（所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)）分離狀態(tài)下，集體所有制土地流轉(zhuǎn)的各種配套制度不明確或建設(shè)滯后。

　　隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地所有權(quán)與土地使用權(quán)更加分離，特別是集體所有制土地的使用權(quán)與所有權(quán)的沖突和矛盾不斷衍生。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下，集體所有制土地逐漸衍生出承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、抵押權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)以及收益權(quán)等要求，但是由于農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性用地各種權(quán)限處于灰色地帶，沒(méi)有明確的法律權(quán)益規(guī)定，其流轉(zhuǎn)起來(lái)就會(huì)遇到各種阻礙，矛盾和沖突就產(chǎn)生了。本質(zhì)而言，這些矛盾和問(wèn)題是農(nóng)村集體土地制度建設(shè)滯后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造成的。

　　農(nóng)村集體用地市場(chǎng)現(xiàn)在是什么狀況

　　盡管在土地問(wèn)題上存在著種種矛盾，但這些矛盾和沖突并沒(méi)有阻礙農(nóng)村土地市場(chǎng)的形成和發(fā)展。在我國(guó)土地法律法規(guī)具有多重矛盾的背景下，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和工商業(yè)的快速發(fā)展，集體用地“流轉(zhuǎn)”市場(chǎng)像小草一樣在夾縫中依然茁壯成長(zhǎng)。影響最大、發(fā)展最快的當(dāng)然非“小產(chǎn)權(quán)”房市場(chǎng)莫屬，其他土地使用權(quán)市場(chǎng)也在私下悄然進(jìn)行，只不過(guò)沒(méi)有這么招搖罷了。

　　我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)、建設(shè)用地等土地用途管理制度。如果農(nóng)用地轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性用地，除了轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有制外，經(jīng)過(guò)特殊審批的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或住宅建設(shè)也可以使用集體土地。因而，在農(nóng)村的集體土地上形成了“三塊地”的現(xiàn)實(shí)狀況。

　　一是農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

　　農(nóng)用地的所有權(quán)是集體的，但是農(nóng)戶承包的土地可以流轉(zhuǎn)，在這方面的政策法規(guī)已經(jīng)開了“綠燈”?！锻恋爻邪ā芬?guī)定家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。但是全國(guó)的農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)率不足10%。

　　北京大學(xué)周其仁在《改革的邏輯》一書中提到農(nóng)業(yè)用地改革是“半拉子”工程，需要進(jìn)一步推進(jìn)改革。他指出，農(nóng)業(yè)用地承包是以農(nóng)戶為單位，經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展變化，農(nóng)戶家庭人口、戶籍等可能已經(jīng)發(fā)生了諸多變化，但是承保政策有的長(zhǎng)期不變，有的機(jī)動(dòng)地已經(jīng)用完，造成了土地與人口不匹配的“半拉子”工程。而且每家每戶的小塊土地不利于農(nóng)場(chǎng)化或市場(chǎng)化耕作，土地利用效率難以提高。

　　這一點(diǎn)確實(shí)需要改革，但我不認(rèn)為是改革的關(guān)鍵和重點(diǎn)?；鶎尤藗兊闹腔凼菬o(wú)窮的，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，他們自然而然地創(chuàng)造出了入股農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織的方式，解決了農(nóng)場(chǎng)化運(yùn)作難題，而且股權(quán)也更利于分配。

　　在經(jīng)濟(jì)沒(méi)那么發(fā)達(dá)的地方，即使沒(méi)采取股權(quán)形式，不少村莊也想到了自己的辦法，留有一塊地專門用于調(diào)整土地在農(nóng)戶之間的分配，其他地塊一律不做調(diào)整，解決了地塊不斷調(diào)整的問(wèn)題。既保證了長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的不敢投入問(wèn)題，也解決了土地承包的公平問(wèn)題。

　　二是農(nóng)村宅基地市場(chǎng)。

　　離城市遠(yuǎn)的廣大農(nóng)村，宅基地最大的問(wèn)題是閑置和浪費(fèi)。私下轉(zhuǎn)讓的也有，但沒(méi)有形成氣候，主要是供求不足。廣大農(nóng)民工長(zhǎng)期在城市打工，但是難以市民化，在城市打工掙了錢，買不起城市里的房子，而是在老家的宅基地上不斷修建、擴(kuò)建房屋。

　　農(nóng)村住房越修越好，但閑置和浪費(fèi)越來(lái)越多。老家住宅是他們的精神家園和最后的物質(zhì)保障，盡管長(zhǎng)期不住，他們也愿意把自己的房子修繕得好些，時(shí)刻準(zhǔn)備著回老家生活，而不愿意轉(zhuǎn)讓。2.63億農(nóng)民工，至少閑置1億套住宅，每套住宅投資10萬(wàn)元，則浪費(fèi)資本10萬(wàn)億元。加上土地成本每套住宅1-3萬(wàn)元，若平均2萬(wàn)元計(jì)算，共計(jì)閑置資本12萬(wàn)億元。

　　對(duì)于城市近郊區(qū)縣，宅基地市場(chǎng)要復(fù)雜得多。由于近年住房?jī)r(jià)格上漲過(guò)高過(guò)快，這里的集體土地價(jià)值倍增，除了被征收為國(guó)有的土地，村集體采用了多種方式經(jīng)營(yíng)他們的土地，入股鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)組織、集體投資等經(jīng)濟(jì)單位，農(nóng)民在相當(dāng)程度上已經(jīng)市民化，通常情況下較富裕的。同時(shí)，近郊農(nóng)民在宅基地上開發(fā)了“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)行出售，獲利不菲。拆遷沖突、政策沖突、收益沖突等不斷升級(jí)。宅基地的權(quán)利和交易繼續(xù)規(guī)范，所帶來(lái)的沖突也亟須解決。

　　土地所有權(quán)內(nèi)涵的不公允并沒(méi)有阻礙“小產(chǎn)權(quán)房”的成長(zhǎng)，而是它以較低的姿態(tài)和價(jià)格滿足了人們的居住需求，同時(shí)也解決了很大一批城市中等收入以下家庭的居住問(wèn)題，甚至通過(guò)廉價(jià)租賃的形式實(shí)現(xiàn)了一定的保障低收入家庭的居住問(wèn)題。壟斷而蠻橫的國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)并沒(méi)有打敗集體土地建設(shè)市場(chǎng)，接下來(lái)要做到建設(shè)統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，無(wú)非是相互妥協(xié)和相互承認(rèn)。

　　最復(fù)雜的莫過(guò)于農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性用地市場(chǎng)了。

　　首先是經(jīng)營(yíng)性用地的來(lái)源復(fù)雜。有的來(lái)源于宅基地轉(zhuǎn)為商業(yè)用途，也有的來(lái)自政府特批的經(jīng)營(yíng)性用地，更有的直接在農(nóng)用地上蓋起廠房、商業(yè)樓和住宅等進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。其次是用途復(fù)雜，有住宅、辦公樓、商業(yè)樓、廠房等一應(yīng)俱全。再者是隨意搭建，全無(wú)規(guī)劃可言。經(jīng)營(yíng)性用地上的建筑，根據(jù)自己的使用方式和發(fā)展情況，普遍有逐步建設(shè)和擴(kuò)展的情況，其建筑質(zhì)量參差不齊，各式各樣均有。

　　還有經(jīng)營(yíng)性用地的利益鏈條較長(zhǎng)、利益多元。據(jù)調(diào)研了解，經(jīng)營(yíng)性用地的原始承包人經(jīng)過(guò)層層轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租等方式給其他承包人，有的到最后經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所使用人，有甚者經(jīng)過(guò)了20幾次轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包。某些中間承包人甚至已經(jīng)發(fā)展成專業(yè)租賃大戶，規(guī)模經(jīng)營(yíng)某一個(gè)區(qū)域的經(jīng)營(yíng)性用地了。

　　當(dāng)然，這主要集中在城市近郊區(qū)縣。由于不符合城市規(guī)劃和發(fā)展，建立符合統(tǒng)一規(guī)劃的土地市場(chǎng)，其面臨的最大問(wèn)題是重新規(guī)劃和拆遷改造。統(tǒng)一規(guī)劃改造必然面臨拆遷補(bǔ)償和利益分配等問(wèn)題，據(jù)在北京郊區(qū)了解，經(jīng)營(yíng)性用地上建筑的拆遷總補(bǔ)償約為1000元/平方米，包括了建筑成本補(bǔ)償、搬遷補(bǔ)償、經(jīng)營(yíng)補(bǔ)償?shù)?，在拆遷過(guò)程中往往造成群體性惡性事件。

　　不得不承認(rèn)對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地特別是城市郊區(qū)集體的經(jīng)營(yíng)和使用，為城市的發(fā)展建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)，然而由于其長(zhǎng)期的自發(fā)生長(zhǎng)滿足了發(fā)展需要的同時(shí)，落后于城市規(guī)劃和發(fā)展了，現(xiàn)在勢(shì)必面臨拆遷改造和重新規(guī)劃，這就是集體土地市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)。它在矛盾的夾縫中不斷成長(zhǎng)，艱難中迎來(lái)了城鄉(xiāng)一體化用地市場(chǎng)。

　　如何建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場(chǎng)

　　一方面，理順土地管理法律法規(guī)中的基本規(guī)定，消除集體土地權(quán)屬中歧視性規(guī)定。

　　一是現(xiàn)行的有關(guān)土地法律法規(guī)具有內(nèi)在的矛盾沖突，農(nóng)村集體土地入市的場(chǎng)首要任務(wù)就是清理現(xiàn)行的土地管理法規(guī)權(quán)益規(guī)定。在清理修改土地法律法規(guī)的過(guò)程中，要嚴(yán)格按照《憲法》的規(guī)定統(tǒng)一土地產(chǎn)權(quán)的基本內(nèi)涵。

　　農(nóng)業(yè)用地土地改革的關(guān)鍵在于賦予所有者公平的權(quán)利，并營(yíng)造良好的流轉(zhuǎn)平臺(tái)。清除農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓，轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)等規(guī)定。讓農(nóng)業(yè)用地高效、便利、低成本的規(guī)?；?jīng)營(yíng)、抵押、轉(zhuǎn)讓、租賃和融資，進(jìn)而提高土地的效率和價(jià)值。開放城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，使農(nóng)村建設(shè)用地在符合相關(guān)規(guī)劃的條件下進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)。

　　二是土地用途管理制度實(shí)行規(guī)劃審批制度。為了國(guó)家糧食安全起見，農(nóng)村集體土地除了基本耕地和非經(jīng)營(yíng)性用地以外，所有的經(jīng)營(yíng)性用地不再實(shí)行土地用途管理制度，而是通過(guò)前瞻性的規(guī)劃和市場(chǎng)的篩選機(jī)制確定土地的用途。在確定土地規(guī)劃和用途時(shí)，要堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)和持續(xù)發(fā)展原則，對(duì)于與周圍環(huán)境生活不相容的建設(shè)項(xiàng)目，要給予堅(jiān)決的清理和整頓。

　　我國(guó)土地管理部門要對(duì)土地上附著物和地下的儲(chǔ)藏物進(jìn)行細(xì)致的勘探，環(huán)境保護(hù)部門要對(duì)土地周圍的公共設(shè)施、水氣電、草原、沼澤等資源進(jìn)行事前等級(jí)和評(píng)價(jià)，列出有關(guān)土地的禁止性使用清單，然后有市場(chǎng)競(jìng)價(jià)原則確定土地用途。

　　三是總體規(guī)劃應(yīng)有確實(shí)的調(diào)研論證基礎(chǔ)和前瞻性。根據(jù)和以上原則和本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，各級(jí)土地管理部門要制定符合實(shí)際的土地利用總體規(guī)劃，必須嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃：堅(jiān)持集約利用土地的基本原則，根據(jù)實(shí)際情況、市場(chǎng)原則和發(fā)展前景合理規(guī)劃各類用地；嚴(yán)格控制耕地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，確保使用耕地必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地年度計(jì)劃；落實(shí)嚴(yán)格的耕地占補(bǔ)平衡，占用耕地后必須補(bǔ)充相等數(shù)量和相同質(zhì)量的耕地。唯有如此，才能做到確保18億畝耕地紅線，才能確保國(guó)家糧食的基本安全。

　　另一方面，要做好農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)的確權(quán)工作，賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán)。

　　一是明確產(chǎn)權(quán)要依靠土地登記確權(quán)，實(shí)行土地統(tǒng)一登記發(fā)證制度。這樣農(nóng)村集體用地的基本流轉(zhuǎn)制度和原則就建立起來(lái)了。集體所有的土地，依據(jù)已確認(rèn)的所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)登記造冊(cè)，核發(fā)土地權(quán)利證書，確認(rèn)所有權(quán)及建設(shè)用地使用權(quán)。依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。避免土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的權(quán)屬糾紛，維護(hù)合法權(quán)益。賦予農(nóng)民完整的土地權(quán)利，包括占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓、入股、租憑等。

　　二是應(yīng)考慮制定有效的土地收益分配政策，統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。農(nóng)民將土地直接流轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的目的就是分享城市化過(guò)程中土地流轉(zhuǎn)的差級(jí)收益，因此制定合理的土地收益政策，將城鄉(xiāng)結(jié)合部的高額土地利潤(rùn)，平衡給升值空間相對(duì)較小的農(nóng)村，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。耕地的產(chǎn)權(quán)確權(quán)給承包農(nóng)戶，宅基地確權(quán)給住宅所有人。這個(gè)確權(quán)工作應(yīng)當(dāng)好做，但是農(nóng)村建設(shè)用地和經(jīng)營(yíng)性用地的有點(diǎn)復(fù)雜。如果要利益分配公平正義合理，必須和新型城鎮(zhèn)化系統(tǒng)化考慮，不能過(guò)于簡(jiǎn)單化。

　　對(duì)于長(zhǎng)期可續(xù)經(jīng)營(yíng)的外來(lái)經(jīng)營(yíng)人員，應(yīng)當(dāng)按新型城鎮(zhèn)化的要求和原則，合理規(guī)劃按年限規(guī)劃這部分人員的戶口轉(zhuǎn)入機(jī)制，進(jìn)而按當(dāng)?shù)鼐用袼鶕碛械臋?quán)利給其進(jìn)行相應(yīng)的確權(quán)，這樣就解決了本地農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)務(wù)工人員的利益分配不公問(wèn)題。這里一定要明白新型城鎮(zhèn)化的戶籍不僅僅是農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，在沒(méi)有完全取消城鄉(xiāng)戶口差別的階段，它還包括從偏遠(yuǎn)農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市近郊農(nóng)村，一個(gè)城市轉(zhuǎn)向另一個(gè)城市，甚至相反。

　　三是加快農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)。集體土地所有者這個(gè)集體是農(nóng)民的集合，在現(xiàn)有的市場(chǎng)情況下，農(nóng)民在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)信息、市場(chǎng)選擇和風(fēng)險(xiǎn)管理等方面依然是弱勢(shì)群體。在社會(huì)保障制度不健全的情況下，農(nóng)村又土地承載著社會(huì)保障的功能，因此沒(méi)有切實(shí)可行的保障制度建設(shè)，必然減低農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，必然會(huì)給城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)帶來(lái)阻力。為了促進(jìn)建設(shè)用地市場(chǎng)的發(fā)展，必須相應(yīng)的構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系，以此來(lái)保證失地農(nóng)民的最低生活水平。