預算法修正案四審在即，針對人大預算審查監(jiān)督中存在的“審查時間太短”“報告過于專業(yè)”等問題，有必要從完善人大專門委員會參與預算審查機制、確立預算草案分項表決機制等方面著手，強化人大的審查監(jiān)督職責。

　　8月25日，有“亞憲法”、“經濟憲法”之稱的預算法修正案（草案）提請十二屆全國人大常委會第十次會議進行第四次審議。根據立法法的規(guī)定，如果常委會組成人員意見相對一致，該草案可能在本次會議上被提請表決。

　　人大預算審查職責的相關規(guī)定很粗疏

　　在全國人大常委會三次審議和反復征求意見的基礎上修改形成的預算法修正案（草案）第四稿，從總體上看已相對成熟，在完善預算編制程序、促進預算公開、規(guī)范轉移支付、強化地方債務管理、擴大公眾參與等方面都有許多突破。但從幾次審議稿和公開征求意見稿來看，預算法修正案（草案）仍存在一些缺憾，其中一個明顯的缺憾，就是草案對各級人大預算審查和監(jiān)督職責的規(guī)定過于粗疏，不利于發(fā)揮人大對財政預算的監(jiān)督職責。

　　預算的實質要義是規(guī)范、控制和監(jiān)督政府的財政行為，監(jiān)督主體雖是多元的，但最主要的監(jiān)督主體就是人大及其常委會。但長期以來，人大對預算的審查和監(jiān)督作用，與憲法的要求和人民群眾的期待還有差距，這其中原因是多方面的，但法律制度不完善是最重要原因之一。因此，本次預算法修訂，應當盡可能地完善人大審查和監(jiān)督預算的有關規(guī)定。

　　從實踐中看，人大對財政預算審查和監(jiān)督工作存在的問題主要包括以下幾個方面：一是審查時間太短，預算報告甚至看不完就要表決；二是報告過于專業(yè)，有些代表看不懂；三是預算內容不詳細，無法有效監(jiān)督；四是人大只能對報告整體進行表決，無法進行修改和調整，導致審查度有限等。對于這些問題，預算法修正案（草案）提出了一些解決措施，但也仍然有不完善之處，亟待進一步完善。

　　強化人大審查監(jiān)督職責的“六個建議”

　　根據人大預算監(jiān)督實踐，預算法修正案（草案）應當進一步完善和強化人大的審查監(jiān)督職責：

　　第一，建議完善人大專門委員會參與預算審查機制。目前，各級人大及其常委會一般只有財政經濟委員會和預算審查工作機構二者參與預算審查，其他專門委員會、工作機構均很少參與預算審查。事實上，由于預算涉及面廣，工作量大，單靠它們很難對預算草案進行有效審查。因此應當借鑒國外經驗，在法律中明確由人大各專門委員會負責對口聯(lián)系單位的預算草案初審工作。比如，教育科技文化衛(wèi)生委員會負責初步審查教育部門、衛(wèi)生部門、科技部門編制的預算草案。法律甚至可以明確各部門編制部門預算草案時，當事先征求人大對口專門委員會意見。在此基礎上，前兩者再對財政部門提交的預算草案進行審查。

　　第二，建議增加人大常委會對預算（草案）的初審程序。現(xiàn)在，許多人大代表反映，代表大會期間往往只有半天左右時間審查預算，沒有時間和精力進行詳細審查。因此，建議縣級以上地方在每次代表大會之前，專門安排一次常委會，對預算草案進行初步審查，初步審查時可以邀請有關專家協(xié)助參與，審查情況同步向代表反饋，讓代表在會前就能提前參與審查。

　　第三，建議確立人大對預算草案的修改權和調整權。目前，法律沒有賦予人大對預算草案的修改權和調整權。這意味著，人大對整個預算草案，只能要么完全贊同，要么完全反對，實際上削弱了人大審查和監(jiān)督權。因此，建議法律中明確各級人大有權對預算草案進行修改和調整。

　　第四，建議確立預算草案分項表決機制。明確將預算草案細分為不同類別，人大可以決定對預算草案整體表決，也可以分類、分項表決，對于沒有表決通過的部分，可以授權人大常委會在大會以后再行審查表決。

　　第五，建議完善對各類開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、工業(yè)園區(qū)等機構的預算監(jiān)督。目前，這些機構數以千計，財政規(guī)模不斷擴大，但由于多數開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、工業(yè)園區(qū)沒有設立人大，有的連上級人大派出工作機構都沒有設立，預算管理和監(jiān)督不規(guī)范，建議法律對其作出規(guī)范，使其接受人大監(jiān)督。

　　第六，建議完善人大對預算的日常監(jiān)督機制。人大對預算的監(jiān)督不能局限于代表大會期間，會外的監(jiān)督更加重要。建議立法者借鑒廣東等地人大預算審查機構同財政廳聯(lián)網的經驗，確立人大常委會、人大代表對財政資金使用情況的日常監(jiān)督機制，從而使財政資金的使用能夠始終處于人大的有效監(jiān)督之下。朱恒順（人大工作者）