2014年8月31日，預算法四審稿經(jīng)十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過。預算法修改自2004年正式啟動，已經(jīng)跨越十年、歷經(jīng)三屆人大。我們認為，本次預算法修訂案的通過意義非常重大，對未來地方債和城投債的走向具有重大指導意義。

　　地方政府發(fā)債將趨于謹慎

　　在新預算法中，規(guī)定將“政府的全部收入和支出都納入預算”。即在收入端將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算都納入到地方政府預算中進行考核。按照傳統(tǒng)的核算方式，國有土地出讓金收入被統(tǒng)計在政府性基金預算口徑下。而財政專戶的設立則需有法律規(guī)定或者國務院批準，繁雜的財政賬戶或得以簡單化，財政收入的不透明性大大降低。在這一全口徑的考核模式下，地方政府收入來源較為明晰。而從支出方面，規(guī)定一般是不列赤字，若出現(xiàn)短收，可以增列赤字，報國務院財政部門備案，并應在下一年度預算中予以彌補。從收支兩個層面來看，收支均納入全口徑的核算，并且輔以信息公開程度和透明度的增強，將有助于地方政府預算約束的強化，解決地方財政軟約束的弊端。

　　對于資產(chǎn)負債表是否會公開的事項，也是投資者討論的熱點。針對此，財政部部長樓繼偉在接受媒體采訪時解讀說，“這次預算法中也規(guī)定要建立以責權發(fā)生制為基礎的政府財務報告制度，政府的資產(chǎn)負債表要向社會公開，引入評級”。地方政府資產(chǎn)負債表的公開將進一步有助于財政約束的強化。而從另一個方面來說，收支的透明化和資產(chǎn)負債表的公開化，將促使地方政府舉債更為謹慎以規(guī)避資不抵債、出現(xiàn)償債壓力的風險。

　　存量省級及省會級融資平臺走向顯性擔保

　　本次四審稿的修訂，被認為是“開正門、堵偏門”的重要法律依據(jù)。按照新修訂后的預算法：“經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市預算中必須的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券以舉借債務的方式籌措”。此次對于地方發(fā)債的規(guī)定，需要注意的是：第一、發(fā)債權當前僅限于省級政府；第二、省級政府能否舉債、舉債額度由國務院進行審批。在這種情況下，省及省會級平臺將會大幅受益，地方政府可以通過發(fā)行利率較低的地方債來替換存量的城投債，地方政府對它的擔保由隱性擔保走向顯性擔保。

　　城投“恐龍時代”將會結束

　　新預算法對于規(guī)模龐大的城投債的態(tài)度，與《關于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務的意見》脈絡一致，即剝離城投融資功能，大多數(shù)向產(chǎn)業(yè)債進行轉(zhuǎn)型。新預算法規(guī)定，國務院財政部門對地方政府性債務實施監(jiān)督，而人民銀行經(jīng)理國庫則對地方政府的財政賬戶進行監(jiān)管。而新預算法同時規(guī)定，“除了法律規(guī)定的形式外，地方各級政府不得以任何形式舉借任何債務，除了預算法和其他法律規(guī)定以外，地方政府及其所屬部門、單位不得以任何方式，為任何單位和個人債務提供任何擔?！?。我們認為，在不得以任何方式舉借任何債務、不得提供任何擔保、土地出讓收入納入預算的情況下，地方政府通過土地財政鏈，以信托或者城投債方式籌措資金的可能性大大降低，城投“恐龍時代”將會結束。而同時，這種提法意味著，低等級弱勢融資平臺原來隱含的隱性擔保遭到證偽，由于發(fā)債機制的規(guī)范化，難以再通過城投債方式借新還舊，而地方債安排受到國務院發(fā)行規(guī)模的限制又難以惠及這些平臺。最終這些平臺的償還取決于地方政府財力及還債意愿。因此，部分城投債具有政府的隱性擔?；蛟S只是投資者的一廂情愿而非事實。市場需結束對城投債的單相思狀態(tài)，對低評級的城投債予以規(guī)避或進行風險甄別。

　　公益性支出才可舉債

　　新預算法中規(guī)定，舉債籌措的資金“只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”。人大財經(jīng)委副主任尹中卿在談到地方債分類時，將其劃分為三類，第一類是政府的直接債務；第二類是地方政府當初承諾代為償還或已經(jīng)履行了擔保責任的；第三類是政府承擔救助責任的。比如公立的醫(yī)院和大學。從中不難看出，對于救助責任，或可理解為具有外部性的與民生工程有關的資金需求。而我們認為，這意味著商業(yè)性資金需求如開發(fā)區(qū)開發(fā)建設費用難以再通過舉債籌集。在此情況下，工業(yè)園區(qū)類的城投平臺若無自身的運營能力，而在政府隱性擔保又消除的情況下，或受到更大的沖擊。

　　由以上分析我們不難看出，新預算法思路與今年以來的包括剝離地方政府融資平臺融資功能、地方債自發(fā)自還的政策之間具有一致性。對重要性高、高等級的融資平臺，因政府的隱性擔保走向顯性擔保而將極大受益，低等級弱勢平臺或工業(yè)園區(qū)不具有經(jīng)營效益的平臺難以借新還舊，面臨償付風險較大。(作者系中信證券首席分析師)