時隔一周，財政部在公布一般債券管理辦法之后，又公布了專項債券管理辦法，這也成為繼兩會期間財政部首次公布地方政府債務(wù)置換后，又一次通過債券市場的管理化解地方債難題的有力舉措。

　　根據(jù)財政部的規(guī)定，2015年發(fā)行一般債券額度為5000億元，專項債券的發(fā)行額度為1000億元，雖然專項債券的發(fā)行額度不及一般債券，但專項債券納入政府性基金預(yù)算，其償債資金為政府性基金或?qū)ｍ検杖?。值得注意的是，在政府性基金預(yù)算中，與土地有關(guān)的收入占比較高，市場普遍認(rèn)為，未來地方政府的存量債務(wù)或?qū)⑼ㄟ^專項債券作為主要償債渠道。

　　一直以來為地方政府債券發(fā)行提供評級服務(wù)的中誠信國際認(rèn)為，未來，一般債券和專項債券或?qū)⒊蔀橹袊胤秸谫Y的主要形式。鑒于地方債務(wù)甄別后的存量較大，未來幾年內(nèi)，專項債券的規(guī)?；?qū)⑦h(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般債券，這將為地方存量債務(wù)置換提供重要的替代工具和風(fēng)險化解渠道。

　　“粗略統(tǒng)計，今明兩年的專項債券發(fā)行規(guī)模大約在每年1萬億元左右?！敝姓\信政府與公共融資評級部高級分析師關(guān)飛分析。

　　需求規(guī)模或達(dá)萬億

　　與一般債券管理類似，此次專項債券管理辦法也考慮到地方債甄別的實際情況，對部分存量地方直接債務(wù)的到期置換做出了明確規(guī)定，將其納入專項債券管理。

　　根據(jù)專項債券管理辦法，2015年地方政府專項債券，“包括為2015年1月1日起新增專項債務(wù)發(fā)行的新增專項債券、為置換截至2014年12月31日存量專項債務(wù)發(fā)行的置換專項債券。”而根據(jù)《關(guān)于做好2015年地方政府一般債券發(fā)行工作的通知》，“2015年一般債券限額包括為2015年1月1日起新增一般債務(wù)發(fā)行的新增一般債券規(guī)模、為置換截至2014年12月31日存量一般債務(wù)發(fā)行的置換一般債券規(guī)模。”

　　根據(jù)全國債務(wù)審計報告，2015年將有1.9萬億元地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)到期。以城投債為例，城投債約5.6萬億元，推算顯示，2015年有6000億元規(guī)模的償還壓力，并在2016年進(jìn)入到期高峰。

　　據(jù)此數(shù)據(jù)估算，1萬億元的總債券額度占2015年到期政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)的53.8%。

　　在此背景下，中誠信國際預(yù)計，鑒于當(dāng)前政府的存量債務(wù)規(guī)模，今明兩年，地方政府專項債券的發(fā)行額度需求每年或?qū)⑦_(dá)到萬億元的規(guī)模。

　　據(jù)了解，從債務(wù)管理的角度來看，地方政府債務(wù)根據(jù)資金使用靈活程度可以劃分為一般債務(wù)和專項債務(wù)。今年全國兩會期間，全國人大表決通過了2015年中央預(yù)算草案，批準(zhǔn)地方政府專項債券1000億元。也就是說，今年各個省份的專項債券規(guī)模不會超過1000億元。

　　不過相比一般債券的發(fā)行規(guī)則，專項債券的發(fā)行似乎更嚴(yán)格。

　　根據(jù)此次下發(fā)的專項債券管理辦法，專項債券管理辦法在明確省、自治區(qū)、直轄市政府作為專項債券的發(fā)行主體的同時，“市縣級政府確需發(fā)行專項債券的，應(yīng)納入本省、自治區(qū)、直轄市專項債券規(guī)模內(nèi)管理，由省級財政部門代辦發(fā)行，并統(tǒng)一辦理還本付息。經(jīng)省級政府批準(zhǔn)，計劃單列市政府可以自辦發(fā)行專項債券?！?

　　作為自發(fā)自還試點(diǎn)的山東省某地方財稅系統(tǒng)人士告訴記者，根據(jù)預(yù)算法要求，目前專項債券主要集中在省級平臺，對于省以下地方政府無論是債務(wù)置換還是繼續(xù)融資，專項債券的代發(fā)和轉(zhuǎn)貸都是一個較好的渠道?！捌鋵嵰彩菫閭l(fā)行開了一個口子，未來省級財政部門代市縣級政府發(fā)行專項債券募集的資金，應(yīng)按照代發(fā)和轉(zhuǎn)貸協(xié)議及時轉(zhuǎn)貸給市縣級財政部門，基本原則還是遵循發(fā)行主體和償債主體的同一性?！?

　　《辦法》規(guī)定，地方政府專項債券的收支將納入政府基金預(yù)算管理，執(zhí)行中專項債券對應(yīng)的單項政府性基金不足以償還本金的，可以從相應(yīng)的公益性項目調(diào)入專項收入彌補(bǔ)。

　　一般項目債的償債來源為對應(yīng)的項目收入，地方政府專項債券有政府性基金的額外保障，其信用風(fēng)險其實更低。

　　倒逼地方政府完善預(yù)算管理

　　“省以下地方政府或?qū)⑼ㄟ^專項債券的代發(fā)和轉(zhuǎn)貸解決債務(wù)置換和融資問題，在未來相當(dāng)長一段時間，省以下地方政府的存量債務(wù)或?qū)ｍ梻膬斶€仍將依賴于土地出讓相關(guān)的收入。”關(guān)飛告訴《中國經(jīng)營報》記者。

　　這一觀點(diǎn)主要來源于財政部最近發(fā)布的一組數(shù)據(jù)。

　　3月24日，財政部公布的2014年全國土地出讓收支細(xì)賬，受房地產(chǎn)市場低迷等因素影響，去年全國土地出讓收入4.29萬億元，僅同比增長3.1%，其中超過8成用于拆遷征地補(bǔ)償?shù)瘸杀拘灾С觥?

　　稍早前，財政部公布的2015年前兩個月收支情況顯示，受房地產(chǎn)市場調(diào)整影響，國有土地使用權(quán)出讓金收入4553億元，同比下降了36.2%，由此影響全國政府性基金收入同比下降33.7%，其中地方本級政府性基金收入同比下降了36.2%。

　　由此不難看出土地相關(guān)收入與地方政府償付能力存在較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。

　　資料顯示，政府性基金預(yù)算中，與土地出讓有關(guān)的基金收支規(guī)模均占比較高。而國發(fā)43號文明確了有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。

　　數(shù)據(jù)顯示，2013年6月底，地方政府存量債務(wù)到期額1.9萬億元并未被1萬億元額度完全覆蓋，考慮到剩余到期債務(wù)量，以及2013年6月至2014年12月底期間新增債務(wù)到期量，不排除今年財政部根據(jù)后期地方債務(wù)甄別結(jié)果，追加存量債務(wù)的置換額度。而這部分追加的置換額度，也將以發(fā)行專項債券為主。

　　在此背景下，此次財政部下發(fā)的專項債券管理辦法的具體規(guī)定也遵循了43號文的思路。對地方政府來說，專項債券對應(yīng)的有一定收益的公益性項目建設(shè)支出規(guī)?；蜉^大，而這部分可以用對應(yīng)的政府性基金特別是土地出讓收入作為償債保障，而一般性的公共財政預(yù)算支出對償債的安排受財政赤字的限制，因此，存量債務(wù)置換的主要形式或?qū)⑹菍ｍ梻?。專項債券或?qū)⒊蔀榻鉀Q地方政府存量債務(wù)的重要工具。

　　在關(guān)飛看來，為保障未來地方專項債券的償還，除提高資金的使用效益外，需合理控制土地一級開發(fā)過程中的剛性成本，提高土地基金的凈收益水平。

　　在未來相當(dāng)長一段時間，由于省以下地方政府的存量債務(wù)或?qū)ｍ梻膬斶€仍將依賴于土地出讓相關(guān)的收入。土地開發(fā)等項目收益情況將是專項債券信用評級和信息披露的重要數(shù)據(jù)。 這也將迫使地方政府對于相關(guān)預(yù)算管理科目進(jìn)一步細(xì)化和披露。