醞釀多年的存款保險(xiǎn)制度終于漸行漸近。11月30日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了由人民銀行起草的《存款保險(xiǎn)條例（征求意見稿）》，勾勒出了中國(guó)存款保險(xiǎn)制度的大致輪廓。

　　四大核心內(nèi)容

　　首先是參與機(jī)構(gòu)范圍。《征求意見稿》要求在我國(guó)境內(nèi)設(shè)立的從事存款吸收業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，包括商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社等，均需加入存款保險(xiǎn)。

　　其次是有限保險(xiǎn)，這也是國(guó)際實(shí)踐的主流模式。有限體現(xiàn)在兩方面：一是只對(duì)部分類型的存款賬戶提供保障。在《征求意見稿》中，金融同業(yè)存款以及其他一些特定存款不在保險(xiǎn)范圍內(nèi)；二是只對(duì)限額以下的賬戶提供全額保障，限額以上部分的償付，主要來自清算財(cái)產(chǎn)。目前《征求意見稿》規(guī)定的償付限額為50萬人民幣。

　　第三是存款保險(xiǎn)制度的組織形式。目前采取了操作上更為易行，也更簡(jiǎn)單的存款保險(xiǎn)基金，而非常見的獨(dú)立法人模式。

　　第四是保險(xiǎn)費(fèi)率的確定?！墩髑笠庖姼濉诽岬剑婵畋ｋU(xiǎn)費(fèi)率由基準(zhǔn)費(fèi)率和風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率兩部分組成構(gòu)成，根據(jù)國(guó)際實(shí)踐，風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率將根據(jù)投保機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)狀況和風(fēng)險(xiǎn)大小而有所差異。其附件《存款保險(xiǎn)知識(shí)專家問答》中描述，“存款保險(xiǎn)制度建立后，只是小比例地向金融機(jī)構(gòu)收取保費(fèi)，費(fèi)率水平遠(yuǎn)低于絕大多數(shù)國(guó)家存款保險(xiǎn)制度起步時(shí)的水平和現(xiàn)行水平”，因此估計(jì)不會(huì)超過萬分之五。

　　為利率市場(chǎng)化創(chuàng)造條件

　　從理論上講，作為現(xiàn)代金融體系中重要的組成部分，存款保險(xiǎn)主要發(fā)揮著兩方面的功能。其一是金融安全網(wǎng)重要組成部分，通過為數(shù)量眾多的小額儲(chǔ)戶提供保險(xiǎn)，可以有效降低因恐慌而引發(fā)的擠兌，阻止銀行危機(jī)擴(kuò)散和升級(jí)。次貸危機(jī)以來，各國(guó)存款保險(xiǎn)制度在維護(hù)銀行體系穩(wěn)定方面都發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用；其二，通過有效限制風(fēng)險(xiǎn)外溢，存款保險(xiǎn)制度為問題銀行的破產(chǎn)倒閉提供了必要的前提。在實(shí)踐中，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通常也是銀行破產(chǎn)處置過程的重要參與者，是金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出機(jī)制的核心要素之一。

　　不過，對(duì)于中國(guó)這樣長(zhǎng)期實(shí)行隱性擔(dān)保，且正處于利率市場(chǎng)化改革加速階段的經(jīng)濟(jì)體而言，存款保險(xiǎn)制度的意義與理論上描述的情形多少有所不同。對(duì)儲(chǔ)戶而言，政府隱性擔(dān)保事實(shí)上是一種全額保險(xiǎn)，其保障程度及范圍要高于顯性存款保險(xiǎn)制度的限額保險(xiǎn)（即只對(duì)限額以內(nèi)的特定賬戶提供保險(xiǎn)）。而從銀行的角度，政府動(dòng)員資源進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置的能力也要強(qiáng)于一般的經(jīng)濟(jì)主體，政府提供隱性擔(dān)保，也往往意味著銀行破產(chǎn)倒閉的概率相對(duì)較低。

　　僅就維護(hù)金融安全而言，顯性存款保險(xiǎn)制度并不必然優(yōu)于隱性擔(dān)保。但金融的發(fā)展不能僅著眼于穩(wěn)定，也要顧忌效率，而這正是金融市場(chǎng)化改革的主要目標(biāo)。隱形擔(dān)保盡管可以確保銀行業(yè)在一段時(shí)間內(nèi)高度穩(wěn)定，但也會(huì)導(dǎo)致資源錯(cuò)配，并進(jìn)而積累起更大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。一方面，由于隱形全額擔(dān)保的存在，所有投資者在選擇銀行或金融產(chǎn)品時(shí)，都會(huì)忽視金融風(fēng)險(xiǎn)的存在而只關(guān)注收益，這可能會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)錯(cuò)配，金融資源大規(guī)模流向高收益（但實(shí)際上是高風(fēng)險(xiǎn)）的領(lǐng)域。在利率市場(chǎng)化階段，這種負(fù)面效應(yīng)尤其突出，相當(dāng)數(shù)量的資金在投機(jī)性領(lǐng)域流轉(zhuǎn)，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持力度明顯降低。另一方面，隱性擔(dān)保對(duì)銀行的治理結(jié)構(gòu)也產(chǎn)生了相當(dāng)大的扭曲。在政府擔(dān)保下，銀行的發(fā)展戰(zhàn)略可能偏離商業(yè)化原則，更多追求短期商業(yè)利益，而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定。更重要的是，由于提供了隱性擔(dān)保（事實(shí)上也在過往的風(fēng)險(xiǎn)處置中發(fā)揮了重要作用），政府不可避免地會(huì)要求介入銀行的治理，如任命銀行高管，甚至干預(yù)銀行的日常經(jīng)營(yíng)管理等。所有這些，可能都不利于銀行業(yè)效率的提高，并威脅到銀行體系的長(zhǎng)期安全。

　　在國(guó)際層面，顯性存款保險(xiǎn)的優(yōu)點(diǎn)在于提高銀行體系的安全性，并完善市場(chǎng)化的銀行退出機(jī)制；其缺點(diǎn)則在于對(duì)小額存款人所提供的保障會(huì)導(dǎo)致儲(chǔ)戶和銀行過度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。而在中國(guó)，顯性存款保險(xiǎn)制度的實(shí)際保障范圍和力度，都要低于之前長(zhǎng)期實(shí)施的隱性全額擔(dān)保。短期的意義并不在于進(jìn)一步提高銀行體系的安全性，而在于通過將風(fēng)險(xiǎn)顯性化，而促進(jìn)公眾及銀行對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注，并進(jìn)行相應(yīng)的管理，這對(duì)利率市場(chǎng)化的順利推進(jìn)有著重要的作用。一言以蔽之，顯性存款保險(xiǎn)對(duì)于中國(guó)而言的核心價(jià)值，恰恰在于降低了因過度保障而引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)。

　　推進(jìn)金融市場(chǎng)化改革

　　總體上看，《征求意見稿》綜合參考了各國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是一個(gè)相對(duì)折中、符合中國(guó)國(guó)情的方案。作為涉及基本風(fēng)險(xiǎn)制度重大的改革，顯性存款保險(xiǎn)制度的建立將對(duì)中國(guó)金融業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

　　第一，推動(dòng)金融風(fēng)險(xiǎn)的顯性化，為進(jìn)一步利率市場(chǎng)化創(chuàng)造條件。顯性存款保險(xiǎn)制度最重要的意義，在于將隱形的風(fēng)險(xiǎn)顯性化，以提高經(jīng)濟(jì)主體對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)確定價(jià)和配置。

　　第二，建立和完善市場(chǎng)化退出機(jī)制，推進(jìn)銀行業(yè)市場(chǎng)化改革。通過抑制銀行風(fēng)險(xiǎn)的外溢，存款保險(xiǎn)制度為問題銀行的破產(chǎn)處置提供了必要前提，這對(duì)提高銀行體系競(jìng)爭(zhēng)效率、降低銀行準(zhǔn)入門檻以及推動(dòng)民營(yíng)銀行發(fā)展等市場(chǎng)化改革有著深遠(yuǎn)意義。

　　第三，對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)而言，存款保險(xiǎn)制度有以下幾方面影響。其一，保費(fèi)繳納在短期內(nèi)會(huì)給銀行帶來一定的成本，不過，從《征求意見稿》的說明可以推斷其初始水平較低，對(duì)銀行盈利能力的直接影響應(yīng)該非常有限；其二，差別費(fèi)率的設(shè)置，對(duì)銀行可以形成正向的激勵(lì)，但在短期內(nèi)可能會(huì)加重經(jīng)營(yíng)不善銀行的成本，并進(jìn)而導(dǎo)致存款結(jié)構(gòu)以及銀行相關(guān)業(yè)務(wù)的調(diào)整；其三，在長(zhǎng)期內(nèi)，當(dāng)公眾充分認(rèn)識(shí)并接受存款保險(xiǎn)制度之后，中小銀行相對(duì)于大銀行的聲譽(yù)劣勢(shì)有可能得到改善，有助于中小銀行的競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展。

　　第四，對(duì)廣大儲(chǔ)戶而言，存款保險(xiǎn)制度幾乎沒有太明顯的影響。考慮到《征求意見稿》規(guī)定的受保障的賬戶類型較廣，個(gè)人和企業(yè)存款都在覆蓋范圍。而在保障金額方面，按人民銀行的估算，50萬的保障限額已覆蓋了99.5%以上的賬戶。按這一額度，如果以家庭為單位匡算，可以覆蓋的范圍應(yīng)會(huì)更廣，一般儲(chǔ)戶不受保障的可能性很低。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，在存款保險(xiǎn)制度推出之后，利率市場(chǎng)化的最終完成，將會(huì)給儲(chǔ)戶帶來更多、收益更高的選擇。

　　當(dāng)然，作為一項(xiàng)涉及整個(gè)行業(yè)的基礎(chǔ)性改革，從《征求意見稿》的出臺(tái)到存款保險(xiǎn)制度的正式實(shí)施，還有許多相關(guān)工作有待完成。在此過程中，相關(guān)部門需要保持密切關(guān)注，并在政策上做好相應(yīng)的預(yù)案。特別是針對(duì)公眾認(rèn)知偏差而可能產(chǎn)生的資金流動(dòng)，相關(guān)部門應(yīng)考慮適度增加銀行體系的流動(dòng)性供給，以確保存款保險(xiǎn)制度的平穩(wěn)推進(jìn)和有效運(yùn)行。