□燕曦投資集團(tuán)總裁 李經(jīng)緯

　　作為我國地方公共設(shè)施建設(shè)主要融資手段的地方政府融資平臺(tái)，近幾年受到日益嚴(yán)格的限制，地方融資平臺(tái)為政府籌措公共設(shè)施建設(shè)資金的職能，被代之以地方政府債券發(fā)行和以PPP模式籌措建設(shè)資金。然而，由于PPP模式在我國運(yùn)作并不成熟，相關(guān)法律制度建設(shè)嚴(yán)重滯后。對(duì)于PPP模式來說，其設(shè)立的主要?jiǎng)訖C(jī)不應(yīng)是融資和轉(zhuǎn)嫁債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　推出PPP的兩種錯(cuò)誤理念

　　PPP譯義為公私合作關(guān)系，是指公共和私營部門合作生產(chǎn)和提供公共物品與服務(wù)的任何安排。它起源于17世紀(jì)的英國，也高度成熟于英國。英國政策規(guī)定，政府可通過外包（公私合資和伙伴關(guān)系)吸引民間參與公共設(shè)施建設(shè)。同時(shí)還規(guī)定，任何民間參與的公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，都必須證明該項(xiàng)目在民間參與模式下的成本和效益要優(yōu)于傳統(tǒng)政府自辦的模式。

　　我國PPP模式推出的初衷是解決政府融資難，建設(shè)資金困難的問題，這本來無可非議，但是在政策落實(shí)的過程中暴露出來的希望盡可能多、甚至所有項(xiàng)目建設(shè)資金都從私人企業(yè)獲取的思想就存在嚴(yán)重問題，它將導(dǎo)致PPP模式的推行缺乏可持續(xù)性。

　　把PPP當(dāng)作融資工具的理念，在PPP概念沒有正式提出但事實(shí)存在的過往實(shí)踐中也有明顯的反映。一個(gè)佐證是，2002-2008年間，為完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，各地方政府都有計(jì)劃上馬大量公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，卻又苦于財(cái)政資金緊張，因此這些項(xiàng)目中有一部分采用PPP模式融資，比如合肥王小郢污水TOT項(xiàng)目、蘭州自來水股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目等，都是當(dāng)時(shí)完成。但是，2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，我國制定了“4萬億”的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，政府財(cái)政充裕，之前備受熱捧的PPP模式被地方政府“冷落”，甚至有很多正在進(jìn)行的PPP項(xiàng)目被政府突然終止，社會(huì)資本被迫退出，改由政府全資建設(shè)。PPP模式只有在政府缺錢的時(shí)候才會(huì)被重視，融資工具屬性明顯。

　　推行PPP還抱有第二個(gè)危險(xiǎn)的理念，那就是轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)。既轉(zhuǎn)嫁已經(jīng)形成的地方政府存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，又轉(zhuǎn)嫁未來本來可能需要承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)對(duì)省級(jí)地方政府工作報(bào)告的不完全統(tǒng)計(jì)，目前已披露的2015年P(guān)PP項(xiàng)目計(jì)劃投資總額達(dá)11209.8億元。顯然，在這么短的時(shí)間內(nèi)無法對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行周密的可行性認(rèn)證和預(yù)決算制訂，更何況項(xiàng)目的認(rèn)證還需要大量目前尚未到位的社會(huì)合作方一同進(jìn)行，因此，也就不大可能有政府的相關(guān)周密認(rèn)證、預(yù)算和風(fēng)險(xiǎn)管理措施出臺(tái)，于是大量PPP項(xiàng)目的推出也就不大可能帶有合理的風(fēng)險(xiǎn)管理方案。于是，很顯然，政府在項(xiàng)目推出的過程中是夾帶了轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)的思想。

　　運(yùn)用PPP實(shí)現(xiàn)融資和轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)的思想，必然導(dǎo)致對(duì)運(yùn)營管理效率、風(fēng)險(xiǎn)控制等其他方面的忽視，其結(jié)果便是融資規(guī)模和項(xiàng)目成本難以得到控制、合理收益難以得到保障、項(xiàng)目質(zhì)量難以得到保證、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效管理，從而導(dǎo)致私人資本不敢輕易進(jìn)入PPP項(xiàng)目，大量參與的可能還主要是國有企業(yè)，于是項(xiàng)目的最終債務(wù)仍然需要政府兜底。這樣，地方政府將以PPP這種新的方式累積起其巨額的債務(wù)，形成新的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)PPP模式的發(fā)展也將缺乏可持續(xù)性。

　　完善PPP制度安排

　　第一，選擇合適的PPP項(xiàng)目，以保證私人合作方獲得必要的收益。并不是所有的項(xiàng)目都適合采用PPP的模式，沒有收益或者收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能覆蓋其成本的項(xiàng)目便不適宜采取PPP模式。從國際國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)看，目前較為適宜采取PPP模式的項(xiàng)目主要有：燃?xì)狻⒐╇?、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等可以通過使用者付費(fèi)并且收益大致可以覆蓋或者超越建設(shè)和運(yùn)營成本的項(xiàng)目。只有這樣，才有可能在政府盡量少出資的條件下保證私人合作方獲得必要的、足以吸引私人資本參與的收益。

　　第二，逐步完善適宜PPP發(fā)展的法律制度，營造PPP發(fā)展的良好環(huán)境。由于PPP模式官方正式提出僅是去年年底的事情，所以我國不存在關(guān)于PPP模式的專門法律，對(duì)于關(guān)系PPP順利運(yùn)作的政府、投資方等相關(guān)權(quán)力主體的權(quán)力義務(wù)關(guān)系、項(xiàng)目的評(píng)估和認(rèn)證、合約的履行和合理變更、行政審批的程序和效率、政府信用的保證等重大事項(xiàng)都沒有相關(guān)的法律制度予以明確。這必然會(huì)使PPP項(xiàng)目的運(yùn)作出現(xiàn)無具體法律制度可依的情形，從而出現(xiàn)盲目、混亂和各自為政的發(fā)展亂象，結(jié)果難免出現(xiàn)各種問題和風(fēng)險(xiǎn)。因此，建立和完善PPP發(fā)展的相關(guān)法律制度的要求極為迫切。

　　第三，引入公眾監(jiān)督，保障社會(huì)公眾利益。由于PPP模式基本都屬于公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，所以跟公眾利益密切相關(guān)，缺乏公眾的參與、認(rèn)可和監(jiān)督，PPP項(xiàng)目的推出就是存在問題的，其價(jià)值和建設(shè)運(yùn)營質(zhì)量就會(huì)是存疑的，同時(shí)其落實(shí)過程中來自公眾的阻力也將難以排除，各簽約方也可能都不遵守契約內(nèi)容，直接導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施和管理的內(nèi)在不穩(wěn)定性。因此，為了能夠保證項(xiàng)目的公共價(jià)值、公正性和可行性，引入公眾監(jiān)督是必不可少的。比如澳大利亞在運(yùn)用PPP模式的高速公路項(xiàng)目中，就不僅使用了民意調(diào)查、公開聽證等監(jiān)督方式，還專門設(shè)立了溝通機(jī)構(gòu)隨時(shí)聽取民眾的意見。中國香港在實(shí)施的PPP模式項(xiàng)目中，讓公眾從項(xiàng)目規(guī)劃到合約談判一直參與項(xiàng)目的進(jìn)展，公眾的利益能夠在政府和私營機(jī)構(gòu)的合約中得到反映。由于公眾的利益得到了充分的保障，香港PPP模式項(xiàng)目得到了公眾充分的認(rèn)可，項(xiàng)目的實(shí)施才得以流暢地進(jìn)行下去。