□深圳市房地產(chǎn)研究中心 李宇嘉

　　中國(guó)政府網(wǎng)近日發(fā)布消息稱(chēng)，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等三大政策性銀行（簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)開(kāi)行”、“進(jìn)出口銀行”和“農(nóng)發(fā)行”）的改革方案已正式獲批，這是自2006年第一次提出“推進(jìn)政策性銀行機(jī)構(gòu)改革”以來(lái)，官方首次系統(tǒng)地闡明了政策性銀行功能定位、業(yè)務(wù)邊界、公司治理、風(fēng)險(xiǎn)防范等政策性金融未來(lái)發(fā)展和監(jiān)管的具體問(wèn)題。

　　再次強(qiáng)調(diào)農(nóng)發(fā)行、進(jìn)出口銀行的政策性職能自不待言?！叭r(nóng)”在全球都是最脆弱的領(lǐng)域之一，各國(guó)政策性金融首先指向扶持“三農(nóng)”，特別是發(fā)展中國(guó)家。目前世界上有70多個(gè)國(guó)家設(shè)立了80多個(gè)進(jìn)出口政策性機(jī)構(gòu)，進(jìn)出口信用機(jī)構(gòu)是政府可以靈活運(yùn)用的政策工具。本次改革方案最大的亮點(diǎn)，就是明確了國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行開(kāi)發(fā)性金融的定位，回歸市場(chǎng)化、國(guó)際化主導(dǎo)原則，而政策性的定位退后。在我國(guó)未來(lái)繼續(xù)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、棚戶區(qū)改造、區(qū)域規(guī)劃和開(kāi)發(fā)、美麗鄉(xiāng)村和城市基礎(chǔ)設(shè)施的完善，特別是配合國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施，開(kāi)發(fā)性金融還有很大的發(fā)展需求空間和發(fā)展空間。

　　強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化，首先是國(guó)有控股商業(yè)銀行完成未竟市場(chǎng)化的內(nèi)在要求。過(guò)去，除了國(guó)開(kāi)行承擔(dān)大型水電、“鐵公機(jī)”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，總體量約40萬(wàn)億元的開(kāi)發(fā)性貸款中，70%以上的部分事實(shí)上是國(guó)有控股商業(yè)銀行（以工農(nóng)中建交五大銀行為主）承擔(dān)的。特別是2008年以來(lái)，國(guó)有商業(yè)銀行“被指定”投放了太多的具有開(kāi)發(fā)屬性的貸款。

　　近年來(lái)，盡管?chē)?guó)家緊縮了商業(yè)銀行對(duì)接基礎(chǔ)設(shè)施、市政服務(wù)設(shè)施、地方融資平臺(tái)、土地儲(chǔ)備等與開(kāi)發(fā)性金融相關(guān)的貸款通道，但項(xiàng)目投資期限長(zhǎng)、現(xiàn)金流不足，再加上“穩(wěn)增長(zhǎng)”過(guò)程中的特殊重要性，以及對(duì)于地方財(cái)政的影響，商業(yè)銀行不得不在后續(xù)繼續(xù)通過(guò)追加貸款或貸款展期來(lái)“接濟(jì)”。

　　此次國(guó)開(kāi)行定位于市場(chǎng)化取向的開(kāi)發(fā)性金融，事實(shí)上就是將商業(yè)銀行過(guò)去承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域開(kāi)發(fā)等政策性金融職能全部轉(zhuǎn)移到國(guó)開(kāi)行，從而對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行第二次市場(chǎng)化改革，實(shí)現(xiàn)輕裝上陣。在房地產(chǎn)下滑、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還未大規(guī)模暴露的情況下，這一改革措施在當(dāng)下提出，具有緊迫性和適時(shí)性。

　　強(qiáng)調(diào)開(kāi)發(fā)性金融的市場(chǎng)化，另一方面是為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和區(qū)域開(kāi)發(fā)培育市場(chǎng)化的融資渠道。從國(guó)際慣例看，基礎(chǔ)設(shè)施、地方政府融資，通過(guò)資本市場(chǎng)發(fā)行地方債、資產(chǎn)證券化和PPP等是主流模式。但是，在直接融資需要的信用、評(píng)估和監(jiān)管體系還未建立的情況下，應(yīng)該通過(guò)政策性金融的形式，將這些業(yè)務(wù)從商業(yè)銀行中剝離出來(lái)。事實(shí)上，這些業(yè)務(wù)本來(lái)就屬于國(guó)開(kāi)行“開(kāi)發(fā)性金融”的范疇。因此，應(yīng)該以國(guó)開(kāi)行市場(chǎng)化的開(kāi)發(fā)金融定位為契機(jī)，探索建立棚戶區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施、地方政府融資、區(qū)域開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)化融資渠道。

　　強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化，也是規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的要求。無(wú)論基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是區(qū)域開(kāi)發(fā)，目的都是為了構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)，培育未開(kāi)發(fā)的區(qū)域或行業(yè)。而一旦市場(chǎng)成熟了，開(kāi)發(fā)性金融就要退出，因?yàn)槭袌?chǎng)化金融的效率是最高的。但在現(xiàn)實(shí)中，很難區(qū)分純粹社會(huì)利益領(lǐng)域和純粹商業(yè)利益領(lǐng)域。再加上為減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府往往允許開(kāi)發(fā)性金融從事商業(yè)性業(yè)務(wù)。業(yè)務(wù)混同，很難避免套利和道德風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，比如以政策優(yōu)勢(shì)來(lái)獲取商業(yè)利益，或者以政策虧損來(lái)掩蓋商業(yè)經(jīng)營(yíng)的損失。讓商業(yè)銀行來(lái)承擔(dān)此類(lèi)業(yè)務(wù)，更容易出現(xiàn)套利和道德風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。國(guó)際貨幣基金組織統(tǒng)計(jì)，全球125個(gè)國(guó)家的120個(gè)政策性金融機(jī)構(gòu)，虧損的在1/3以上，平均不良率在10%以上。

　　強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化和國(guó)際化是我國(guó)企業(yè)“走出去”、“一帶一路”戰(zhàn)略的基本要求。企業(yè)“走出去”和國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施，首先需要遵循市場(chǎng)化、國(guó)際化的原則，這是我國(guó)企業(yè)在國(guó)際上得到認(rèn)可和與沿路沿線國(guó)家在互聯(lián)互通上展開(kāi)合作的基礎(chǔ)，這就必須要建立開(kāi)發(fā)性金融市場(chǎng)化運(yùn)作的機(jī)制。

　　開(kāi)發(fā)性金融遵循市場(chǎng)化、國(guó)際化的準(zhǔn)則，首先應(yīng)當(dāng)具有良好的公司治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)控機(jī)制和監(jiān)管體系，這在本次改革方案中做了詳細(xì)的規(guī)劃和描述。從國(guó)際上看，但凡運(yùn)作好的開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，無(wú)一不具備良好的公司治理、內(nèi)控機(jī)制和監(jiān)管體系。比如，新加坡的新展銀行、韓國(guó)開(kāi)發(fā)銀行、德國(guó)復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行，在財(cái)政預(yù)算投入、增資計(jì)劃、會(huì)計(jì)核算、政策性和商業(yè)性監(jiān)管的分工等都有明確的安排。特別是，在商業(yè)性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)上，要建立不可跨越的防火墻，或者干脆讓子公司來(lái)運(yùn)作商業(yè)性業(yè)務(wù)。

　　更高的資本充足率也是必需的，國(guó)際政策性銀行都很強(qiáng)調(diào)資本約束。資本充足率要求越高，不僅保障系數(shù)越高，而且也是控制開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)過(guò)度擴(kuò)張貸款規(guī)模、衡量業(yè)務(wù)成本、避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要手段。本次三大政策性銀行改革方案中，均強(qiáng)調(diào)提高資本充足率，其要義就在于此。另外，還應(yīng)該通過(guò)市場(chǎng)化融資來(lái)補(bǔ)缺資本缺口，改變財(cái)政單一撥付資本的局面，這既是為了分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，也是倒逼市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制的建立。