□國務(wù)院發(fā)展研究中心 高偉

　　今年全國人大常委會(huì)審議了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的決定(草案)》的議案，決定開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。農(nóng)地入市再次成為熱門話題。

　　農(nóng)地入市是我國土地制度的原則性突破，將打破土地供給壟斷，增加農(nóng)民分享城市化進(jìn)程中土地增值的機(jī)會(huì)。有人將農(nóng)地入市與“公開拍賣出讓國有土地使用權(quán)”相提并論，稱之為“中國土地第二次革命”。在充分肯定農(nóng)地入市改革深遠(yuǎn)意義的同時(shí)，筆者認(rèn)為，近期不宜對(duì)農(nóng)地入市期望過高。

　　農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是農(nóng)村集體建設(shè)用地的一部分，是具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，而宅基地、公益性公共設(shè)施用地不在試點(diǎn)范圍內(nèi)。初步估計(jì)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)模約為4200萬畝，這是存量，主要是上世紀(jì)80-90年代地方搞了很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，當(dāng)時(shí)不管合法與否，現(xiàn)在都已改變了用途，看似規(guī)模很大，但這些土地大多離城市較遠(yuǎn)，主要是工業(yè)和倉儲(chǔ)用地，比較零碎，很難連片開發(fā)。即便那些農(nóng)地可以入市，其增值空間也有限。還有許多村莊（比如偏遠(yuǎn)落后地區(qū)）連存量都沒有，想從農(nóng)地入市獲利不容易。

　　農(nóng)地入市后，有機(jī)會(huì)獲取較高收益的主要是靠近城市的郊區(qū)農(nóng)民，而且主要是大中城市。但即便是城市近郊，農(nóng)地入市也受約束，前提是必須符合規(guī)劃和用途管制。比如北京大興區(qū)在試點(diǎn)中就明確規(guī)定，允許入市的農(nóng)地只能開發(fā)產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)，以增加農(nóng)民就業(yè)和收益，不允許建成住宅銷售，對(duì)承接合作的企業(yè)方也有較高要求。這種做法看似過于謹(jǐn)慎，其實(shí)是合理的。因?yàn)檗r(nóng)地入市不能只惠及當(dāng)代，還要考慮子孫后代的飯碗，不能像收取國有土地使用權(quán)出讓金那樣，將未來的土地收益提前透支。

　　土地是大部分農(nóng)民的依托。農(nóng)地改革是全面深化農(nóng)村改革的核心內(nèi)容，涉及國家耕地保護(hù)、地方政府的土地財(cái)政、農(nóng)民利益保護(hù)等，極其復(fù)雜。目前農(nóng)地入市試點(diǎn)尚處于起步階段，面臨的困難很多。在試點(diǎn)糾錯(cuò)、合理分配利益、修改相關(guān)法律制度的基礎(chǔ)上審慎開展，將是一個(gè)長期過程。

　　推進(jìn)農(nóng)地入市試點(diǎn)，近期需要在土地確權(quán)、建立土地市場交易平臺(tái)上下工夫，夯實(shí)農(nóng)地入市的基礎(chǔ)。從長遠(yuǎn)看，要從制度入手，逐步突破現(xiàn)有法律規(guī)范，降低制度性風(fēng)險(xiǎn)。需明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地范疇，確立集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)交易的合法性，建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易程序細(xì)則、收儲(chǔ)制度、交易登記備案制度和交易收益分配細(xì)則等。需全面推進(jìn)農(nóng)村土地利用規(guī)劃編制，明確各集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營性建設(shè)用地控制指標(biāo)。

　　農(nóng)地入市試點(diǎn)需周詳考量，比如農(nóng)地入市的主體是誰？以何種方式入市？方案由誰確定？集體經(jīng)濟(jì)組織能直接在市場上出租出讓農(nóng)地嗎？如何維護(hù)農(nóng)民利益？地方政府如何定位？地方財(cái)政如何維系？村委會(huì)能發(fā)揮什么作用？這些問題很具體，但如不能妥善解決，將影響農(nóng)地入市進(jìn)程。

　　德日采用的土地重劃模式值得我國農(nóng)地入市借鑒。土地重劃是將一定區(qū)域內(nèi)屬于不同所有者的土地集中起來，進(jìn)行權(quán)屬調(diào)整、地塊歸并，同時(shí)修建道路等基礎(chǔ)設(shè)施，增加綠地等公共用地，從整體上改善區(qū)域內(nèi)的土地利用條件，并將該區(qū)域內(nèi)的土地或相當(dāng)于土地的價(jià)值按一定原則分配給原來的土地所有者。實(shí)施土地重劃需做到：重劃區(qū)域內(nèi)的土地所有者要讓渡一部分土地，用于修建區(qū)域內(nèi)道路和綠地等；重劃后政府保留一部分土地（即抵費(fèi)地）標(biāo)價(jià)出售，所得金額補(bǔ)償土地開發(fā)費(fèi)用。

　　“保紅線，守底線”。農(nóng)地入市不是一廂情愿，更不能搞強(qiáng)制，鼓勵(lì)和調(diào)動(dòng)利益攸關(guān)方的積極性才是上策。這就需要穩(wěn)定農(nóng)民長期收入預(yù)期，盡可能提高被征地農(nóng)民分享土地增值收益的比例；打消農(nóng)民顧慮，將符合條件的被征地農(nóng)民全部納入養(yǎng)老、醫(yī)療等城鎮(zhèn)社保體系；有條件的地方可采取留地、留物業(yè)等多種方式，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營。大興區(qū)鴻坤金融谷采用的“村民以集體土地入股、持續(xù)分紅”模式，值得研究。只要農(nóng)地入市改革能設(shè)身處地考慮農(nóng)民感受，讓農(nóng)民獲得實(shí)實(shí)在在的好處，就能贏得絕大多數(shù)農(nóng)民的擁護(hù)和支持，這是農(nóng)地改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。