■ 高端視野

　　□中國經(jīng)濟改革研究基金會理事長 樊綱

　　制度是強制執(zhí)行的人與人之間關系的行為規(guī)范。制度的作用是盡可能明確地界定不同個人之間的利益邊界（產(chǎn)權(quán)），規(guī)范人們的行為，盡可能地減少一些人損害另一些人利益的事情。這樣，每個人都在明確的邊界內(nèi)最大限度地發(fā)揮創(chuàng)造性，追求利益最大化，整個社會的利益也就實現(xiàn)了最大化。從制度的角度理解法治原則，就是用“負面清單”管理市場，用“正面清單”約束政府。

　　制度是一種公共品

　　好的制度從本質(zhì)上說必須不具有任何排他性，要能夠被所有在這一制度下生活的人“消費”，并且是強制性地“消費”。制度之所以是一種公共品，原因還在于在那些存在外部性的領域，制度就特別重要。在私人物品生產(chǎn)和交易的領域，由于個人利益比較容易界定，市場競爭與定價機制可以較充分地發(fā)揮作用，個人趨利避害的行為本身就可以實現(xiàn)資源的有效配置，制度的約束就顯得不那么重要。而在存在外部性的公共品的消費中，制度的約束就至關重要。比如發(fā)生環(huán)境污染的場合，個人成本與社會成本會發(fā)生偏離，產(chǎn)權(quán)界定與保護的制度，立法與執(zhí)法的機制，就必須發(fā)揮作用，否則污染會越來越嚴重。公權(quán)之所以要嚴加規(guī)范，就是因為它會關系到許多人的利益，關系到公共服務的提供。金融系統(tǒng)的監(jiān)管、食品的檢疫、公共衛(wèi)生的監(jiān)督，都是同理。

　　市場經(jīng)濟本身是一套以產(chǎn)權(quán)界定與產(chǎn)權(quán)保護為基礎的制度，但市場經(jīng)濟的法則主要適用于私人物品的生產(chǎn)與交換。而在現(xiàn)實中，我們每天消費的還有大量公共品，在那些外部性較大、信息不對稱較嚴重的領域，“市場失靈”的問題就會發(fā)生，就需要有其他的制度來加以規(guī)范。經(jīng)濟越發(fā)展，人們消費的公共品越多，收入差距、環(huán)境污染、公共衛(wèi)生、經(jīng)濟波動這些問題就越顯著，就越需要有相關的制度來加以保障。

　　正因如此，發(fā)展到今天的現(xiàn)代市場經(jīng)濟制度，就不僅是有些人所理解的只是私有產(chǎn)權(quán)保護與定價機制這些基礎性的制度，而是還要加上公共服務、社會保障、行業(yè)監(jiān)管、宏觀調(diào)控、環(huán)境保護等一系列有關公共品的制度，它是所有與私人物品和公共物品相關的各種制度的一個大的集合。

　　在市場化改革初期，人們針對計劃經(jīng)濟的弊端，較強調(diào)與私人品生產(chǎn)與交換相關的市場制度，不太關注與公共品相關的制度。市場經(jīng)濟發(fā)展到今天，那些對有效經(jīng)濟制度的狹隘理解，顯然不符合時代要求。

　　從制度角度理解法治原則

　　一個社會所生產(chǎn)的產(chǎn)品，分為私人物品與公共物品兩種。所謂私人物品，是指那些外部性較小、消費具有排他性、利益邊界比較容易界定從而比較容易定價的物品，比如我喝了這瓶水你就不能再喝、我用了這個電腦你就不能再用。這種物品基本上可以用市場的辦法加以交易，制度也應該鼓勵千百萬人發(fā)揮創(chuàng)新力，創(chuàng)造出越來越多的私人物品，在追求更大的私人收益的過程中，提高人們的收入，使人們享受更大的福利。對于提供私人物品的個人與企業(yè)，制度應該“敞開口子”讓人們?nèi)グl(fā)揮、去競爭、去創(chuàng)新，只有發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新的產(chǎn)品會有負面的社會外部性時，對其他人的利益造成一定的損害時，才對其加以適當?shù)囊?guī)范與限制，也就是納入監(jiān)管的范圍。

　　這就涉及“法治第一原則”，即對于企業(yè)和市場而言，凡是原來制度沒有禁止的事情，都是可以做的，做了是不犯法的。只有這樣，人們才可以發(fā)揮創(chuàng)造力，創(chuàng)造出前所未有、前所未聞的東西來，經(jīng)濟才能發(fā)展。如果個人和企業(yè)只能做制度規(guī)定可以做的事，原來制定制度的人都知道這件事可做了，還談什么創(chuàng)新？事事都要政府審批了才能做，一定是不會有創(chuàng)新。只有制度允許做的事才是可做的事，一定不是一個鼓勵創(chuàng)新的制度，因此也就一定不是一個有效率的制度。

　　用現(xiàn)在大家熟悉的話說，就是用“負面清單管理市場”：凡是制度或法律沒有規(guī)定不可以做的，就都是可以做的。人們事后可以發(fā)現(xiàn)有些新的產(chǎn)品或新的經(jīng)濟活動是有負的外部性的，也就是會對交易雙方之外的人產(chǎn)生不利影響，比如污染了環(huán)境或?qū)е陆鹑陲L險，從而立法對其加以一定的限制。但在新的法律生效之前，個人和企業(yè)的行為并不違法，不應受到懲罰。只有這樣，千百萬人的創(chuàng)造力才能大大地發(fā)揮出來（盡管我們可以從道德上教育或勸說大家應該在創(chuàng)新時就考慮到對別人可能產(chǎn)生的不利影響）。

　　另一種產(chǎn)品稱為公共產(chǎn)品，其特點是因為其消費的不排他，利益界定比較困難，定價成本太高，導致無法用市場交易的辦法加以提供，只能通過某種公共財政的方法由某個公共機構(gòu)向大眾提供。比如一個路燈，你也可以從它下面走過，我也可以從它下面走過，都能獲益，但是一旦讓我為此付費，我就會說我眼睛好不需要，所以不該付費，出現(xiàn)所謂“搭便車”或“敗德”問題。要想搞清楚個人究竟從這個路燈上獲得了多少好處、要付多少比例的費用，是件麻煩的事情。所以這時，一個交易成本較低的辦法，就是不做個體的區(qū)分，按照同一比例向所有人征稅，由一個公共機構(gòu)來加以提供。國防、外交、消防、環(huán)保、食品安全、貧困救濟等，都屬于這類情況。這就是政府一類的公共機構(gòu)產(chǎn)生與存在的經(jīng)濟學原理。它們的職責從經(jīng)濟學的邏輯上說就是提供公共物品。

　　但是這時就出現(xiàn)了一個問題：公共物品的供給，本身具有壟斷性，因為不能在一條路上安兩排路燈，一個國家不可能需要兩套國防體系。這種公共權(quán)利的壟斷性，導致了一種危險，就是政府權(quán)力可能因其壟斷性而無限擴張，必須加以約束。如何約束？需要在憲法層面對政府權(quán)力加以限定。因此，對于政府職權(quán)而言，必須是“正面清單”管理：只有法律規(guī)定可以做的事，才是可做的；法律沒有規(guī)定可做的事，是不可以隨便“創(chuàng)新”的，不可以讓權(quán)力隨意膨脹。

　　總之，對于一個社會而言，制度具有雙重性：對于私權(quán)而言，要用“負面清單”管理，凡是沒有規(guī)定不可以做的，都是可做的，以發(fā)揮大家好的創(chuàng)造力；而對于公權(quán)而言，要用“正面清單”約束，凡是沒有規(guī)定你可以做的，都是不可以做的，不可“創(chuàng)新”地擴大政府的審批與干涉。

　　個人、企業(yè)、市場要有約束，政府也要有約束，各有各的職責，這是不需要爭論的問題。問題在于，我們舊體制的一個根本性的弊端，是把事情搞反了：個人和企業(yè)不可以做政府不知道的事，而政府可以任意做它想做的事。

　　制度為什么重要

　　制度為什么重要，從根本上說，就是它可以節(jié)省交易成本；用比較通俗的話說，就是減少麻煩。如果制度是可信的，也就是說，如果有人不按制度辦事，違犯了法律，是會受到懲罰，那么人們就可以對別人如何行事有一個比較可靠的預期。即使出了問題，有制度可循，有法律可依，就沒有什么爭議，處理起來比較簡單方便。

　　好的制度的一個標準，就是它是不是明確而清晰地界定了各方的權(quán)利與責任，是不是涵蓋了可能發(fā)生的各種問題，是不是有一個簡單明了的處理問題的程序。而在這里，我們也可以看到，好的制度的形成一定是一個不斷發(fā)展、不斷修訂的過程，因為最初人們不可能預見到可能發(fā)生的所有利益沖突，只有在實踐中不斷“出事”的過程中，才能發(fā)現(xiàn)原來制度的缺陷，才能不斷地改進，不斷地使制度趨于縝密，做到“法網(wǎng)恢恢，疏而不漏”。

　　但這時就出現(xiàn)了另一方面的問題：制度越發(fā)達，往往就越復雜，法律條文就越多，弄到一般人都記不住、搞不懂的程度，必須花錢聘用法律專家（也就是律師）來搞清楚相關的規(guī)章制度，來處理各種利益關系。而因為制度的復雜，法律程序就復雜，往往需要好多人參與，費時費力費錢后不過是解決一個小問題。但如果仔細分析下來，在規(guī)章制度基本合理的情況下，只要打官司的成本低于曠日持久扯皮扯不清時各方所要花費的時間與精力成本的總和，這個社會為這個制度支付這個打官司的成本，就是合算的。制度的重要，首先就在于可以減少扯皮。

　　這也給我們提供了一個發(fā)展制度、改革制度、完善制度的思路：既然制度的作用在于節(jié)省扯皮的成本，制度的發(fā)展方向就是進一步降低這些成本，而不是搞出各種繁文縟節(jié)，加大大家的成本。節(jié)省了成本，就是提高了效率，經(jīng)濟增長就會快一些。另一方面，即增加產(chǎn)出的方面，制度的重要性就在于可以提供正確的激勵，使人們發(fā)揮創(chuàng)新能力，追求更大的新利益。比如，保護產(chǎn)權(quán)（包括知識產(chǎn)權(quán)）的制度，就可以使人們?yōu)榱俗非笞陨砝娴淖畲蠡粩鄤?chuàng)新，以獲得創(chuàng)新的超額利潤或額外收入，經(jīng)濟中的商業(yè)模式和科學技術，就會不斷創(chuàng)新，生產(chǎn)力不斷提高，經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展就有了持久的動力。正是在這個意義上，現(xiàn)代增長理論和發(fā)展經(jīng)濟學已經(jīng)把最近幾十年來制度經(jīng)濟學研究的成果吸收進來，把制度改進定義為決定經(jīng)濟增長的第四個要素。另外三個要素是：資源、勞動和知識（有知識和技術附著的資源就演化為“資本”，受過教育的勞動者就成為“人力資本”）。

　　體制改革之所以可以促進增長，可以提供“紅利”，就是因為它可以節(jié)省成本、提高效率、鼓勵創(chuàng)新。中國這幾十年的發(fā)展經(jīng)歷，為制度的作用提供了最生動的佐證。（本文節(jié)選自作者即將出版的新書《制度改變中國》）

　　● 現(xiàn)代市場經(jīng)濟制度，不僅是私有產(chǎn)權(quán)保護與定價機制等基礎性制度，而是還要加上公共服務、社會保障、行業(yè)監(jiān)管、宏觀調(diào)控、環(huán)境保護等一系列有關公共品的制度，它是所有與私人物品和公共物品相關的各種制度的大集合。

　　● 對于私權(quán)而言，要用“負面清單”管理，凡是沒有規(guī)定不可以做的，都是可做的；對于公權(quán)而言，要用“正面清單”約束，凡是沒有規(guī)定可以做的，都是不可以做的，不可“創(chuàng)新”地擴大政府的審批與干涉。