■ 高端視野

　　●從中長期來看，還是應(yīng)援引大禹治水“堵不如疏”的古老智慧，在“治存量”的同時(shí)“開前門，關(guān)后門，修圍墻”，發(fā)展規(guī)范化、有利于風(fēng)險(xiǎn)防范的“陽光融資”式地方舉債機(jī)制

　　●對于原來由地方債務(wù)支撐的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，可以更多地考慮用市場約束手段解決，政府各種融資平臺(tái)的運(yùn)作應(yīng)聚焦于支持可產(chǎn)生市場效益和還本付息現(xiàn)金流的一部分公共工程項(xiàng)目

　　●建立一定規(guī)模的地方政府性債務(wù)償債基金，當(dāng)出現(xiàn)局部性、區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能夠及時(shí)應(yīng)對，防止風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散

　　□財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長 賈康

　　近期國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。應(yīng)該說，《意見》重在規(guī)范管理，體現(xiàn)了疏堵結(jié)合的制度建設(shè)思路。目前解決政府債務(wù)關(guān)鍵點(diǎn)，就在于平穩(wěn)化解地方隱性負(fù)債部分。

　　辯證看待政府債務(wù)問題

　　政府負(fù)債是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家的普遍現(xiàn)象，與現(xiàn)代國家治理的機(jī)制建設(shè)和能力提升具有內(nèi)在關(guān)系。根據(jù)經(jīng)典的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政理論，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)當(dāng)行使資源配置、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)等職能。為完成上述職能，必須通過法定的程序賦予政府一定的事權(quán)和財(cái)權(quán)。所謂事權(quán)就是提供公共產(chǎn)品與服務(wù)、逆經(jīng)濟(jì)周期相機(jī)調(diào)控、健全社會(huì)保障等。所謂財(cái)權(quán)，既包括征稅權(quán)，也包括舉債權(quán)。

　　從市場經(jīng)濟(jì)多年發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，世界各國幾乎無一例外要由中央政府通過舉債為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)發(fā)展籌措一部分財(cái)力，并以公債的發(fā)行配合宏觀政策來力求熨平經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)、引導(dǎo)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。不僅有中央政府發(fā)行的國債，不少國家的地方政府也可依法發(fā)行地方債。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，世界53個(gè)主要的樣本國家中，有37個(gè)允許地方政府舉債，如美國、日本、法國、德國等。由于一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，如公路、鐵路、市政設(shè)施、城市軌道交通，投資量大，投資期長，發(fā)揮作用的時(shí)間段也長，其效益具有很強(qiáng)的代際轉(zhuǎn)移特點(diǎn)，完全依靠當(dāng)期財(cái)政稅費(fèi)收入難以解決；而債務(wù)具有代際償還的特征，通過適度舉債建設(shè)，可以兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)政收支的長期均衡，平滑處理公共工程支出負(fù)擔(dān)，有機(jī)結(jié)合公平與效率的追求，更好地造福于公眾。隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量增加，政府負(fù)債的絕對規(guī)模一般也呈增長之勢，公債風(fēng)險(xiǎn)的防控主要看負(fù)債率（公債余額與GDP之比）等相對數(shù)指標(biāo)。所以在某些意義上講，連續(xù)滾動(dòng)的公債發(fā)行與到期還本付息的周而復(fù)始，以及公債絕對規(guī)模的上升，使得政府“借新債還舊債”已成為一種現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中的常態(tài)機(jī)制。

　　我國作為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)國家，改革開放以來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平不斷提升，早已改變了傳統(tǒng)體制下曾標(biāo)榜的“既無內(nèi)債，又無外債”方針，大踏步地跟上時(shí)代，適度舉債進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程建設(shè)、熨平經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)、促進(jìn)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這是十分正常的，也是很有必要的。當(dāng)然，由于地方債法規(guī)和制度建設(shè)一度明顯滯后，“潛規(guī)則強(qiáng)制替代明規(guī)則”形成的地方政府隱性負(fù)債已攀升到天文數(shù)字，亟需以“陽光化”為方向，積極推進(jìn)相關(guān)的制度建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。這也成為新的挑戰(zhàn)與考驗(yàn)，需要各方予以高度重視，按照十八屆三中全會(huì)《決定》精神并結(jié)合《預(yù)算法》的修訂，對地方政府的舉債制度大力完善，興利除弊。

　　所以，對于政府性債務(wù)，我們需要從全局、總體的視角辯證地、歷史地、發(fā)展地看待，大可不必“談債色變”、視政府債務(wù)為洪水猛獸。有債務(wù)不一定意味著存在風(fēng)險(xiǎn)失控問題，低債務(wù)也不一定意味著絕對安全，關(guān)鍵是把握好度，抓好相關(guān)的制度、機(jī)制建設(shè)，特別是現(xiàn)代財(cái)政制度中應(yīng)有的公債風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、防范、化解的制度體系和機(jī)制，充分發(fā)揮公共債務(wù)的積極作用，將其負(fù)面作用控制在最低，將其風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍內(nèi)。

　　隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大

　　在公共部門債務(wù)中，各方最為關(guān)注的是地方政府性債務(wù)這個(gè)部分，其變動(dòng)趨勢和特征值得專作考察。2009年后，正式的“地方債”在中國已登堂入室（盡管還附帶有中央政府“代理還本付息”這種隱性擔(dān)保）。從2009年起，前三年每年發(fā)行量達(dá)2000億元，后兩年分別高達(dá)2500億元和3500億元，但這只是地方債中的一小部分，大量的地方負(fù)債是以隱性舉借的方式，在各地方政府操縱下借助地方融資平臺(tái)等機(jī)制形成。事實(shí)上，中國地方政府負(fù)債產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌的背景之下，由來已久、為數(shù)巨大，近些年在政策擴(kuò)張期又迅速擴(kuò)大了規(guī)模。從增長幅度看，由于應(yīng)對亞洲金融危機(jī)和世界金融危機(jī)的客觀需要，地方政府負(fù)債于1998年和2009年兩次出現(xiàn)大幅上升，年均增速分別由1997年24.8%提升至1998年48.2%，由2008年23.5%驟升至2009年61.9%。

　　與地方隱性債相比，審計(jì)之內(nèi)的正式“地方債”只占很低比重。眼下，全國7000余家融資平臺(tái)債務(wù)正構(gòu)成大量地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　隱性債務(wù)主要弊端在于不透明、不規(guī)范，以潛規(guī)則強(qiáng)制替代明規(guī)則的方式運(yùn)行，不利于防范風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)階段，上述弊端已成為隱性債務(wù)的最大風(fēng)險(xiǎn)。原因在于，在有效制度供給不足的情況下，雖然地方債曾在多方面產(chǎn)生了積極作用，一定程度上填補(bǔ)了地方稅體系貢獻(xiàn)不足的空間，但以隱性方式出籠，勢必帶來風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的不到位和資金使用低效等問題。一旦風(fēng)險(xiǎn)聚集越過臨界點(diǎn)，威脅到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧與安全，則只能以“滅火”的應(yīng)急方式去平息事態(tài)，結(jié)果將對政府公信力造成極大損害，并可能需要以極大的代價(jià)來換取社會(huì)常態(tài)的恢復(fù)。

　　這部分負(fù)債的成因，一方面是由于省以下分稅制不到位，地方稅體系遲遲未成型，地方收入緊張；一方面源于轉(zhuǎn)軌與發(fā)展進(jìn)程不斷強(qiáng)化地方“有償”籌資和政策融資的現(xiàn)實(shí)需要，但制度建設(shè)在混沌狀態(tài)中未得到規(guī)范推進(jìn)，“潛規(guī)則”強(qiáng)制替代“明規(guī)則”來形成融資。并且，有形和無形并存的GDP考核壓力，也生發(fā)了地方短期行為的動(dòng)因，加大了隱性舉債的力度。中央部門、地方政府自上而下的“達(dá)標(biāo)”要求所形成的壓力，也是促使地方隱性債增加的力量之一。

　　“開前門”與“關(guān)后門”

　　對于化解政府隱性風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該提倡對癥下藥、標(biāo)本兼治并且“以治本為上”的思路，注重在深化改革中推進(jìn)制度建設(shè)，有堵有疏、疏堵結(jié)合?！兑庖姟返挠行鋵?shí)，也要求把短期應(yīng)對措施和中長期制度體系建設(shè)結(jié)合起來。從中長期來看，還是應(yīng)援引大禹治水“堵不如疏”的古老智慧，在“治存量”的同時(shí)“開前門，關(guān)后門，修圍墻”，發(fā)展規(guī)范化、有利于風(fēng)險(xiǎn)防范的“陽光融資”式地方舉債機(jī)制，以有效制度供給，在政府債務(wù)融資領(lǐng)域興利除弊，服務(wù)于全局的發(fā)展和配套改革。

　　具體來說，應(yīng)在財(cái)政體制扁平化前提下以“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財(cái)權(quán)，一級稅基，一級預(yù)算，一級產(chǎn)權(quán)，一級舉債權(quán)”外加“中央、省兩級自上而下轉(zhuǎn)移支付”為原則推進(jìn)配套改革，因勢利導(dǎo)，防范風(fēng)險(xiǎn)，著眼全局統(tǒng)籌發(fā)展、實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新與配套，漸進(jìn)走向全面的“陽光融資”。此外，應(yīng)區(qū)分兩大類管理地方債務(wù)，即一般債務(wù)（地方公債，不與具體項(xiàng)目掛鉤）；專項(xiàng)債務(wù)（市政債，對應(yīng)、掛鉤于具體項(xiàng)目），積極合理細(xì)化各自的管理方式方法。

　　更應(yīng)看到，對于原來由地方債務(wù)支撐的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，可以更多地考慮用市場約束手段解決，政府各種融資平臺(tái)的運(yùn)作應(yīng)聚焦于支持可產(chǎn)生市場效益和還本付息現(xiàn)金流的一部分公共工程項(xiàng)目，創(chuàng)新地方政府投融資體制，實(shí)現(xiàn)真正的可持續(xù)運(yùn)行。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身已帶來了民間資本的積累和社會(huì)資金的雄厚，以及很多融資手段，只要政府敢于放手讓各種民間資本和社會(huì)資金參與其中，可以為公共建設(shè)事項(xiàng)提供更多融資渠道和可用財(cái)力。積極在改革創(chuàng)新中以PPP（公私合作伙伴）方式化解部分地方政府債務(wù)，這樣既可減輕政府債務(wù)壓力，又可調(diào)動(dòng)民間資本、社會(huì)資金的力量來加大、加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并且取得更好的資金使用結(jié)合績效，同時(shí)擴(kuò)大民間資本的發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)共贏多贏。

　　此外，還應(yīng)建立起地方債的預(yù)警防控機(jī)制，包括建立一定規(guī)模的地方政府性債務(wù)償債基金，當(dāng)出現(xiàn)局部性、區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能夠及時(shí)應(yīng)對，防止風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散，同時(shí)進(jìn)一步優(yōu)化對于地方融資平臺(tái)的多部門協(xié)調(diào)配合監(jiān)管機(jī)制。

　　在實(shí)施“營改增”等結(jié)構(gòu)性減稅的基礎(chǔ)上，應(yīng)該逐步推進(jìn)完善資源稅、財(cái)產(chǎn)稅等地方稅種，加快構(gòu)建和完善地方稅體系，積極推進(jìn)省以下分稅制財(cái)政體制的貫徹落實(shí)，加上改進(jìn)和完善轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，一定可以有效緩解現(xiàn)實(shí)生活中基層財(cái)政困難、“土地財(cái)政”和隱性負(fù)債等方面的矛盾與問題。