□國家信息中心經(jīng)濟預(yù)測部 鄒蘊涵

　　國家開發(fā)銀行住宅金融事業(yè)部近期獲批成立，這標志著我國政策性住宅金融體系改革邁出第一步。國開行住宅金融事業(yè)部主要是從供給端發(fā)生的變革，重點保障政策性房地產(chǎn)開發(fā)的資金需求，下一步需求端的改革迫在眉睫。參考各國已有的發(fā)展經(jīng)驗和發(fā)展模式，國家住房銀行可能是未來的發(fā)展方向。

　　現(xiàn)行政策性住宅金融體系

　　1992年我國住房制度改革全面啟動。從1994年開始，房改開始向縱深發(fā)展，確定了城鎮(zhèn)住房新制度的基本框架，完善了關(guān)于房改產(chǎn)權(quán)、公房出售價格銜接等問題的政策規(guī)定。在這個發(fā)展過程中，我國政府建立了兩個主要的政策性住宅金融政策、制度，保障房制度和公積金制度。它們分別代表了供給端（房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)）和需求端（住房消費）兩方面政策性扶持內(nèi)容。

　　從供給端看，主要是保障房制度。我國的保障性住房的發(fā)展始于1998年的住房改革。保障性住房作為政策性扶持手段，以解決城鎮(zhèn)低收入人群住房困難問題為主要目標。目前存在的主要形式包括經(jīng)濟適用房、廉租房、限價房和公租房等。

　　作為一項政策性住宅金融制度，保障房制度在我國保障中低收入居民住房消費上起到了一定作用。這項制度的核心在于建設(shè)資金的籌資模式，目前存在的主要問題也出現(xiàn)在籌資模式上。本質(zhì)上問題的關(guān)鍵在于在保障房建設(shè)融資中，中央財政長期缺位，地方財政無力保障。從推出經(jīng)濟適用房制度開始，中央財政在此類房屋建設(shè)中始終保持“只出政策，不給資金”的狀況，財政資金中沒有專項對口資金進行財政撥款。并且在財稅制度改革后，財權(quán)向中央集結(jié)、事權(quán)向地方下放的狀況，使得地方政府在保障房建設(shè)上舉步維艱。

　　雖然四種保障房籌資模式存在差異，但是總體上還是依靠地方政府籌資。在具體制度實施上，地方財政產(chǎn)生了兩種傾向。一種傾向是依靠銀行貸款，地方政府即便不需要直接投入資金，但是房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)建設(shè)資金最終還是轉(zhuǎn)嫁到銀行頭上。當行政介入銀行正常經(jīng)營活動時，容易產(chǎn)生不良貸款。另一種傾向是提高土地出讓金，助推商品房房價上漲。在廉租房的籌資模式中，地方政府需要將土地出讓金的10%用作廉租房的保障資金。這樣為了獲得更多的廉租房保障資金，地方政府就有激勵提高土地出讓金。這樣直接或間接的助推當?shù)胤績r上漲。

　　從需求端看，主要是公積金制度。目前公積金制度已經(jīng)運行了二十多年，發(fā)揮了一定的積極作用。但是，其自身存在的一些問題并沒有隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而解決，醞釀成了目前較為嚴重的公積金資金歸集和管理等問題。

　　首先，公積金資金的歸集存在覆蓋面窄、覆蓋率低、繳存率低的問題。雖然公積金制度本身規(guī)定了各種企事業(yè)單位，包括社會團體必須繳存的比例，但是在實際生活中，城鎮(zhèn)居民中有一部分并沒有納入這項制度中，很多企業(yè)并沒有按照規(guī)定為職工足額繳納，這直接影響了這項制度的實施。

　　其次，公積金運營管理存在權(quán)責不清、效率低下的問題。住房公積金決策機構(gòu)不完善，許多地方的住房公積金管理委員會形同虛設(shè)，執(zhí)行機構(gòu)隸屬關(guān)系復(fù)雜、缺少統(tǒng)一規(guī)范的管理機構(gòu)；住房公積金管理中心屬性不明，有些列入行政事業(yè)單位，有些列為企業(yè)；住房公積金決策機構(gòu)與住房公積金管理中心權(quán)責不明，存在互相推諉、效率低下等問題。

　　最后，公積金的使用制度不夠健全，存在違規(guī)發(fā)放、追繳不力、投資效率低下、保值能力欠缺等問題。違規(guī)操作、擅自挪用現(xiàn)象屢見不鮮，使得繳存公積金的職工在資金的使用上缺乏保障。

　　政策性住宅金融體系特點

　　不論是發(fā)達國家，如美、英、德、日等，還是發(fā)展中國家，如印度、巴西等國，都已經(jīng)建立了或者正在建立一套適合本國住房市場發(fā)展的政策性住宅金融體系。發(fā)達國家依托于非常成熟、發(fā)達的金融市場體系，將政策性住宅金融機構(gòu)的觸角深入不同市場，存在形式非常多樣化。與此相比，發(fā)展中國家的政策性住宅金融體系發(fā)展還處于初期階段，金融市場較不發(fā)達，因此政策性住宅金融機構(gòu)的存在形式較為單一?？傮w說來，不論哪個國家，政策性住宅金融體系的發(fā)展具有如下幾個特點。

　　政策性住宅金融體系的目標較為統(tǒng)一。政策性住宅金融體系最核心的是政策性住宅金融機構(gòu)。此類金融機構(gòu)的多樣形式適應(yīng)了住房融資市場運行的規(guī)律和競爭規(guī)律。政策性住宅金融機構(gòu)有專營性的政策性住宅金融機構(gòu)，也有兼營性的政策性住宅金融機構(gòu)。專營性機構(gòu)主要是由政府成立的、專門從事政策性住宅金融相關(guān)業(yè)務(wù)的機構(gòu)，不經(jīng)辦其他業(yè)務(wù)。而兼營性的政策性住宅金融機構(gòu)有其主營業(yè)務(wù)和收入，只是在業(yè)務(wù)中存在一部分的政策性住宅金融服務(wù)。無論是在哪個國家，專營性政策性住宅金融機構(gòu)目標大多是向中低收入居民提供住宅資金幫助，完成政府的保障社會責任；而非專營性的機構(gòu)則通過自身市場化運作，滿足各種各樣的住宅資金需求。

　　政策性住宅金融機構(gòu)的形式與金融市場的發(fā)展程度相關(guān)。政策住宅金融機構(gòu)本身仍是社會金融機構(gòu)的一部分，它的作用與形式同本國金融市場的發(fā)展程度有一定關(guān)系。在發(fā)達國家中，政策性住宅金融機構(gòu)不僅有政策性住房銀行，同時還有相關(guān)的住房融資擔保、住房融資保險等多樣化存在形式。住房融資擔保與住房融資保險等機構(gòu)是否能夠承擔起政策性住宅金融本身所要求達到的目標，是否能夠有效率的運行，都與相應(yīng)金融市場的發(fā)展相關(guān)。因此，在印度、巴西等發(fā)展中國家，目前主要以政策性住房銀行為主要形式，其他擔保、保險等機構(gòu)還處于摸索之中。

　　政策性住宅金融的改革方向

　　國開行住宅金融事業(yè)部主要是從供給端發(fā)生的變革，重點保障政策性房地產(chǎn)開發(fā)的資金需求。下一步，需求端的改革迫在眉睫。參考各國已有的發(fā)展經(jīng)驗和發(fā)展模式，國家住房銀行可能是未來的發(fā)展方向。根據(jù)各國經(jīng)驗，國家住房銀行存在兩類實踐模式。

　　一類情況是，國家住房銀行是房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和住房消費的政策性扶持機構(gòu)。它通過多種方式吸納資金，采用低息貸款的方式為房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和居民住房消費提供幫助，特別是為低收入人群提供能夠承受的住房貸款。巴西就采取了這種模式。這種國家住房銀行實際上主要是住房儲蓄銀行。

　　住房儲蓄銀行是為居民住房消費提供低息貸款的金融機構(gòu)。它的資金來源是自愿性儲蓄存款或者強制性住房存款，資金主要使用在個人住房抵押貸款上。住房儲蓄銀行采取獨立運營模式，按照儲貸結(jié)合、固定利率的方式進行居民低息互助貸款。我國的公積金制度很有必要按照這個模式向住房儲蓄銀行轉(zhuǎn)變，徹底解決現(xiàn)行公積金制度中存在的管理混亂、權(quán)責不明等問題，提高居民住房儲蓄的使用效率和運營效率。

　　另一種實踐方式是，將國家住房銀行作為國家住宅金融相關(guān)行業(yè)機構(gòu)的管理機構(gòu)，實行核準進入、信息收集發(fā)布、事后監(jiān)督、組織管理等職能。美國采用了這種模式。房地美和房利美是目前美國最主要的住房抵押貸款金融機構(gòu)。此外美國聯(lián)邦住房放款銀行委員會采取股份制形式，儲蓄機構(gòu)、建筑貸款協(xié)會等住宅金融相關(guān)機構(gòu)認購股份，成為會員。其資金來源存在多種方式，一部分是吸納住宅金融機構(gòu)認購股份，另一部分是相關(guān)住宅金融機構(gòu)繳納的存款準備金、保證金或保險費。在某些情況下，還可以向商業(yè)銀行拆借貸款。這種國家住房銀行主要作為住宅金融機構(gòu)的監(jiān)管機構(gòu)，重在指導、預(yù)防和監(jiān)管行業(yè)成長。

　　實際上，目前國開行住宅金融事業(yè)部的建立是在第一種國家住房銀行模式下，強調(diào)房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)供應(yīng)端的政策性扶持，將原先的保障房制度存在的核心問題——資金來源問題進行改革，加大中央資金的保障力度，減輕地方政府的資金壓力，重新回歸制度本身建立的初衷。但是，居民住房消費相關(guān)的制度并沒有改革，公積金制度仍舊是最主要的政策性住宅金融需求端制度。目前正在進行的改革主要集中在全國公積金融通中心，加強全國住房公積金聯(lián)網(wǎng)，建立全國范圍內(nèi)各公積金中心之間的資金拆借系統(tǒng)。住房儲蓄銀行是未來更可能也更可行的改革方向。