“超級(jí)部委”國(guó)家發(fā)改委瘦身 剝離微觀職能、聚焦宏觀調(diào)控

　　3月17日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，批準(zhǔn)了該方案。作為國(guó)務(wù)院第一大部委，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)(下稱國(guó)家發(fā)改委)在中國(guó)宏觀調(diào)控體系中的職能再度被調(diào)整。

　　在今年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中，素有“小國(guó)務(wù)院”之稱的國(guó)家發(fā)改委成為最大的職能輸出部門，諸多原有職責(zé)被劃歸整合進(jìn)新組建或重新組建的部委。自1978年以來(lái)，中國(guó)已有過(guò)七次政府機(jī)構(gòu)改革，這是機(jī)構(gòu)改革第五次聚焦于厘清和調(diào)整國(guó)家發(fā)改委的定位。此番改革后，發(fā)改委所承擔(dān)的中微觀管理職能被進(jìn)一步剝離。

　　“瘦身之后的發(fā)改委可以將精力更多地放在宏觀調(diào)控職能的履行上，有利于提升發(fā)改委在宏觀調(diào)控工作中的效能以及精細(xì)化程度?！敝袊?guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、國(guó)發(fā)院研究員劉鵬對(duì)澎湃新聞分析稱，此次機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)家發(fā)改委在宏觀調(diào)控體系中的基本地位仍然不會(huì)有太大變化。把價(jià)格監(jiān)管、氣候變化和減排、重大項(xiàng)目稽查等屬于非宏觀調(diào)控范疇的職能劃出，有利于發(fā)改委更加集中有效地開(kāi)展總量平衡的宏觀調(diào)控工作。

　　源自計(jì)委，位于宏觀調(diào)控體系的核心的“小國(guó)務(wù)院”

　　坐落于北京月壇南街一幢灰黑色大樓的國(guó)家發(fā)改委，在中央部委宏觀調(diào)控權(quán)力序列中的地位特殊，向來(lái)有“小國(guó)務(wù)院”之稱，長(zhǎng)期居于宏觀調(diào)控體系的核心。而外界對(duì)其“權(quán)力過(guò)于集中、行政色彩過(guò)濃”的非議，也從未停止過(guò)。

　　數(shù)十年來(lái)，國(guó)家發(fā)改委的每一輪轉(zhuǎn)變都與宏觀管理職能息息相關(guān)。

　　除辦公廳、政研室等部門外，根據(jù)其主要職責(zé)，發(fā)改委現(xiàn)下設(shè)26個(gè)職能機(jī)構(gòu)(司、局等)，覆蓋交通、能源、環(huán)境資源、外資、貿(mào)易、就業(yè)等國(guó)民經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，職權(quán)涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)、經(jīng)濟(jì)體制改革、價(jià)格改革等，同時(shí)參與財(cái)政政策、貨幣政策及金融業(yè)監(jiān)管政策的制定，實(shí)屬“超級(jí)部委”。

　　對(duì)發(fā)改委“行政干預(yù)過(guò)多、計(jì)劃色彩重、與其他部委存在職責(zé)交叉”的詬病，與其“出身”密切相關(guān)。發(fā)改委的前身，可追溯至成立于1982年的國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)。國(guó)家計(jì)委成立后，原屬于財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的重工業(yè)部、第一機(jī)械工業(yè)部等13部劃歸其領(lǐng)導(dǎo)。1998年的機(jī)構(gòu)改革中，原“國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)”更名為“國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)”。2003年，隨著原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的部分職能和原國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室一同并入，并改組為“國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)”，“計(jì)劃”二字完全消失。2008年機(jī)構(gòu)改革，國(guó)家發(fā)改委剝離在工業(yè)行業(yè)管理方面的有關(guān)職能和對(duì)國(guó)家煙草專賣局的管理，將這兩項(xiàng)工作都劃入新組建的工信部，并代管新組建的國(guó)家能源局。

　　“從國(guó)家計(jì)委，到發(fā)展計(jì)劃委，再到發(fā)改委，這一機(jī)構(gòu)的職能調(diào)整背后，反映出來(lái)的是國(guó)家對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系定位，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下宏觀調(diào)控職能的轉(zhuǎn)變?！眲Ⅸi稱，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的總設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)，到從計(jì)劃向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段的混合性機(jī)構(gòu)，再到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段的宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)，發(fā)改委的命運(yùn)也隨著政府與市場(chǎng)關(guān)系的變化而有所起伏。

　　劉鵬介紹，在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)上，凡是采取政府主導(dǎo)推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)模式的發(fā)展型國(guó)家模式的國(guó)家，一般都會(huì)設(shè)置一個(gè)類似于發(fā)改委的機(jī)構(gòu)，例如日本的通產(chǎn)省、韓國(guó)的產(chǎn)業(yè)通商資源部等。

　　輕裝上陣，剝離微觀職能、聚焦宏觀調(diào)控

　　現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，作為“宏觀”部門的國(guó)家發(fā)改委身負(fù)眾多微觀事務(wù)管理，令其飽受爭(zhēng)議。正是由于國(guó)家發(fā)改委的職權(quán)既大而廣，觸角延伸至各個(gè)行業(yè)及領(lǐng)域，與國(guó)務(wù)院多個(gè)部門形成了橫向交叉關(guān)系。“幾乎是一個(gè)處對(duì)一個(gè)部委，部委要投資什么，沒(méi)有發(fā)改委點(diǎn)頭弄不成?！币晃徊辉妇呙膶＜艺f(shuō)。

　　優(yōu)化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，正是此輪機(jī)構(gòu)改革的重要出發(fā)點(diǎn)。

　　3月13日上午，受國(guó)務(wù)院委托，國(guó)務(wù)委員王勇向十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議作關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明。其中，國(guó)家發(fā)改委所涉職能出現(xiàn)大量調(diào)整，進(jìn)一步減少了微觀事務(wù)的干預(yù)，集中精力于宏觀調(diào)控，同時(shí)重新梳理整合了部際關(guān)系。

　　具體而言，國(guó)家發(fā)改委的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，劃入新成立的自然資源部；應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)，劃入新組建的生態(tài)環(huán)境部；有關(guān)農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目管理職責(zé)劃入新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部；重大項(xiàng)目稽察職責(zé)劃入審計(jì)署；價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)劃入新組建的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局；藥品和醫(yī)療服務(wù)價(jià)格管理職責(zé)，整合進(jìn)入國(guó)家醫(yī)療保障局。

　　與此同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委的組織實(shí)施國(guó)家戰(zhàn)略物資收儲(chǔ)、輪換和管理，管理國(guó)家糧食、棉花和食糖儲(chǔ)備等職責(zé)也出現(xiàn)調(diào)整。與多個(gè)部門的相關(guān)職責(zé)整合之后，新成立的組建國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局，由國(guó)家發(fā)改委管理。

　　分析人士指出，發(fā)改委此番瘦身看似削權(quán)，實(shí)則強(qiáng)化了其宏觀調(diào)控職能。在擬訂經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型以及總量平衡方面，改革后的國(guó)家發(fā)改委可以進(jìn)一步聚焦。

　　“按照權(quán)利和責(zé)任一致、盡量減少多重管理的思路，該拆就拆、該歸類就歸類，對(duì)發(fā)改委來(lái)說(shuō)是比較大的調(diào)整。”國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授汪玉凱稱，此輪機(jī)構(gòu)改革重新審視了各部門的職責(zé)權(quán)限和職能劃分，既有外延上的部際調(diào)整，也有內(nèi)涵式的各部門職能的重新剝離、歸位、組合和優(yōu)化。“合并同類項(xiàng)”后，發(fā)改委能更好地發(fā)揮規(guī)劃戰(zhàn)略的宏觀調(diào)控，達(dá)到輕裝上陣。

　　劉鵬認(rèn)為，此前外界探討頗多的發(fā)改委權(quán)力集中問(wèn)題，并非完全是簡(jiǎn)單的部門利益問(wèn)題，而是國(guó)家改革集中權(quán)力的階段性需要，有其合理性。而發(fā)改委的自身改革與職能轉(zhuǎn)變，為這一次部委間的職能再梳理與優(yōu)化提供了現(xiàn)實(shí)條件。

　　“發(fā)改委的多項(xiàng)職能調(diào)整出去，既有從綜合改革與功能合并角度對(duì)國(guó)務(wù)院其他部門職能的合并同類項(xiàng)，也有是前幾次機(jī)構(gòu)改革因時(shí)機(jī)不成熟而不好交給其他部門、現(xiàn)在時(shí)機(jī)成熟后實(shí)現(xiàn)成功移交的職能。應(yīng)該說(shuō)，發(fā)改委對(duì)于其中部分職能的成熟和理順起到了培育和發(fā)展的作用?！眲Ⅸi認(rèn)為，瘦身之后的發(fā)改委可將精力和資源更多地放在履行其宏觀調(diào)控職能上。在與新部委的協(xié)調(diào)上，應(yīng)當(dāng)盡可能將相關(guān)職能予以明確，將剩余權(quán)的解釋盡量最小化。