財稅專家劉小兵：制定財政基本法有助“管住錢袋子”

　　全國人大代表、財稅專家劉小兵提出“完善政府收支分類科目”建議收到財政部回復

　　制定財政基本法有助“管住錢袋子”

　　“現(xiàn)有的預算信息，無法細致到讓人大代表去判斷資金使用是否正確?！比珖舜蟠怼⑸虾Ｘ斀?jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院院長劉小兵，在接受北京青年報記者采訪時，對目前的預算報告做出上述評價。他認為，這可能和目前的收支分類科目不盡合理有關(guān)。為此，他提出相關(guān)建議，并在3月13日收到了財政部的回復，表示已在預算報告中增加“完善政府收支分類科目”。

　　談問題

　　現(xiàn)有信息不足以判斷資金使用是否正確

　　北青報：您如何評價今年的財政預算報告工作？

　　劉小兵：審查了全國和中央本級的財政預算報告，反映出的問題和地方的情況差不多。首先我們肯定它的進步，給的材料比以往要多，還專門做了一本解讀材料。

　　但看完這些材料，發(fā)現(xiàn)有些問題依然存在。具體來說，根據(jù)現(xiàn)有的預算信息，很難判斷資金的使用是否正當、正確。打個比方來說，我是教育系統(tǒng)的，在看2018年的中央本級預算時，我就特別關(guān)注教育支出，2018年中央本級安排的教育支出預算是1711.22億元，也是最大的支出項目之一。那這1711億多元是怎么花的呢？

　　按照目前的收支分類科目，以功能分類，分為類、款、項三級；按經(jīng)濟性質(zhì)分類，分為類、款兩級。

　　我先按功能分類看，1711億多元的“類”下，分為六七個“款”，其中普通教育占1485.99億元，占比超過80%。這么多錢到底用在哪里？我就接下去看“項”，發(fā)現(xiàn)又細分為七八個“項”，其中高等教育占比超過90%，有1405.6億元。作為高校的教師一員，我當然很感興趣，教育部部屬院校有100多所，這些資金，其他高校拿多少，我們上海財大拿多少？但信息只到“項”為止，具體資金如何分配看不到。

　　北青報：是否有別的途徑，可以查看資金的流向細節(jié)？

　　劉小兵：那就看“經(jīng)濟分類”。中央本級預算的經(jīng)濟分類把所有的3萬多億支出中的1萬多億“基本支出”都放在了一起，看不到更細致的內(nèi)容。

　　我又轉(zhuǎn)而去看部門預算。因為這1400多億的高等教育支出，肯定是通過教育部花出去的?？戳私逃康牟块T預算，發(fā)現(xiàn)按“經(jīng)濟性質(zhì)分類”來看，分為工資福利、對個人家庭的補助、商品勞務支出和資本性支出四大類。其中，除了工資福利，商品勞務支出占比也很大。商品勞務支出又細分為27個“款”，包括水費、電費、咨詢費、勞務費等。其中勞務費占14.5億左右。我就在想：這14.5億為誰花的，花到哪里去了？我同樣看不到了。

　　所以還是老問題：按照《預算法》編制的財政預算報告，在提交給人大審查時，還是無法細致到讓人大代表去判斷這個資金的使用是否正確。

　　談措施

　　完善政府收支分類科目提上日程

　　北青報：預算信息呈現(xiàn)得不夠細致，可能是什么原因造成的？

　　劉小兵：可能跟目前的收支分類科目不盡合理有關(guān)，收支分類科目不夠科學導致政府的錢花出去找不到地方記賬，只能歸入“其他支出”。

　　舉例來說，中央本級的財政預算，按照“功能分類”有幾十頁信息，但看數(shù)據(jù)的時候會發(fā)現(xiàn)，大部分科目的數(shù)據(jù)都很小，比較大的數(shù)據(jù)都集中在“其他支出”里。加總一下，我發(fā)現(xiàn)“其他支出”占總支出的10%，加起來有3000多億。按照“經(jīng)濟性質(zhì)分類”的結(jié)果也是如此，“其他支出”占到30%左右。

　　“其他支出”的占比高，從側(cè)面反映出政府收支科目的分類不夠科學，可以建議中央仔細研究收支分類，對此做一個改革。不管是從廣度還是深度上，讓它能夠更真實地反映政府做了什么事，錢到底花到哪兒去了。

　　北青報：您就此提出了相關(guān)建議？

　　劉小兵：是的，并且在3月13日收到了財政部的回復。回復內(nèi)容說，已在預算報告中增加“完善政府收支分類科目”。我對財政部積極及時做出回應的態(tài)度表示贊許，當然，接下來我們也會關(guān)注相關(guān)部門具體會怎么做。

　　談進展

　　“全口徑預算”落實工作有待加強

　　北青報：今年是新預算法實施的第四年，一直在說的“全口徑預算”，目前進展如何？

　　劉小兵：按照預算法要求，全口徑預算，即政府把所有資金都納入預算。從形式上來說，已經(jīng)做到了。表現(xiàn)出來的就是“四本預算”，即一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算。但當前的問題是，政府主要的“功課”，做在一般公共預算上，而其他三本“賬”，還有待加強。即使是一般公共預算，也有需要改進的地方。從法律層面上看，在一般公共預算中，對政府的基本支出，規(guī)定得非常詳細，要詳細地展示這些錢怎么花出去。但對于另一塊比較大的支出，即項目支出，預算法的要求并不是很高。

　　北青報：對“項目支出”要求不高，具體體現(xiàn)在哪些方面？

　　劉小兵：舉例來說，我在看部門預算的時候，特別關(guān)注項目支出。說明中提到，項目目標要嚴格按照項目庫建設，按照績效目標來進行編制。但我看了每一個部門的部門預算，發(fā)現(xiàn)項目支出只有一個總數(shù)，這些錢到底安排到什么項目里，看不出來。

　　還有一個問題，各部門挑出來的36個“重點支出項目”，加總的金額占項目支出總金額不足5%。這意味著，挑出來的這些項目，可能不是真正的重點項目。

　　所以從部門預算來說，有很大一塊“項目支出”，你看不到它做了哪些項目，導致我們(人大代表)也沒有辦法進一步審查，這一方面的工作有待完善。其次，可以增加一些真正的、老百姓比較關(guān)注的重點項目。再次，投票機制也有改進空間。如果有代表對當中的某幾項不同意，怎么辦？所以應該允許人大可以對預算報告提出一些修正，甚至將來允許人大代表在對預算報告投票時，可以分項投。

　　談議案

　　希望制定財政基本法“管住錢袋子”

　　北青報：今年您帶來了什么議案？

　　劉小兵：關(guān)于制定財政法的議案我們已經(jīng)研究兩年多了。雖然我國已制定了一些財政法律，但從總體上看，財政立法還不夠完善和不成體系。

　　比如關(guān)于收入、支出，對于國有資產(chǎn)的處置都沒有完全納入法制的軌道中。舉個例子，政府非稅收入中，政府性基金收入有十多項，真正有法律依據(jù)的占比不多，最大的一項來源是國有土地使用權(quán)出讓金收入，就只有行政法規(guī)。

　　一部預算法無法解決所有的問題，預算法更大意義是收支過程進行管理的法律法規(guī)，很多基本原則有待界定清楚。所以在預算法之外，應該著手進行財政基本法的相關(guān)工作，起到上位法的作用。這也是實現(xiàn)“把錢袋子管住”的關(guān)鍵一步。

　　文并攝/本報記者 張雅