出租車特許經(jīng)營體制該打破嗎？

　　70年代初，美國興起了一股反政府管控的思潮，與當(dāng)今國內(nèi)一些思潮十分雷同，認(rèn)為政府管控“很少能做對(duì)事”，依賴市場(chǎng)機(jī)制“很少能做錯(cuò)事”。美國作為自由經(jīng)濟(jì)的楷模，政府限制某行業(yè)準(zhǔn)入自由以及不讓市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來確定價(jià)格是與自由經(jīng)濟(jì)的準(zhǔn)則完全相悖。去管制化的核心指導(dǎo)思想認(rèn)為政府定價(jià)和行業(yè)準(zhǔn)入體系必然導(dǎo)致資源浪費(fèi)與低效服務(wù)，甚至屬于行政壟斷，同時(shí)又限制了交通服務(wù)對(duì)象選擇服務(wù)種類和價(jià)格體系。即使當(dāng)初有學(xué)者提出正是19世紀(jì)末、20世紀(jì)初，市場(chǎng)失靈催生了政府對(duì)交通服務(wù)行業(yè)采取了準(zhǔn)入和價(jià)格管制，但在這股思潮的強(qiáng)力推動(dòng)下，美國開始部分或全部解除對(duì)多個(gè)交通服務(wù)行業(yè)的管制，涉及航空、道路客貨運(yùn)、鐵路運(yùn)輸、城際客運(yùn)等大多數(shù)交通運(yùn)輸模式。出租車解除管制運(yùn)動(dòng)試驗(yàn)也在這一波自由經(jīng)濟(jì)大潮中展開了。

　　一、北美出租車解除管制試驗(yàn)未達(dá)預(yù)期

　　政治勢(shì)力出于對(duì)傳統(tǒng)出租車服務(wù)不滿和“理論家”出于對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原教旨的堅(jiān)持，兩股勢(shì)力合流強(qiáng)行推動(dòng)了這場(chǎng)去管制化的行動(dòng)，在城市出租車行業(yè)戲劇般地演繹了從管制化走向去管制化，又回到管制化的一個(gè)輪回。美國城市自20世紀(jì)20年代起對(duì)出租車行業(yè)實(shí)施準(zhǔn)入和價(jià)格管制，半個(gè)世紀(jì)后，超過20座城市，且絕大部分處于所謂陽光地帶的城市即經(jīng)濟(jì)處于高速發(fā)展階段的城市，全部或部分解除了這類管制，但由于解除管制的效果非常不理想，又導(dǎo)致這些城市幾乎都恢復(fù)了出租車行業(yè)的準(zhǔn)入和價(jià)格管制。

　　那些反對(duì)出租車行業(yè)管制政策的人士認(rèn)為，自由市場(chǎng)能夠最有效地分配資源，為出租車乘客提供最佳的價(jià)格和服務(wù)組合。因此，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)及創(chuàng)新服務(wù)是放寬出租車市場(chǎng)準(zhǔn)入的主要目的，支持者們認(rèn)為市場(chǎng)自由準(zhǔn)入能夠促進(jìn)服務(wù)品質(zhì)提升及價(jià)格降低，并有利于創(chuàng)新服務(wù)。這種觀點(diǎn)對(duì)于解除出租車行業(yè)管制具有至關(guān)重要的影響，1965至1983年，以鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)和鼓勵(lì)創(chuàng)新的目的下，美國和加拿大18座城市廢棄了出租車準(zhǔn)入機(jī)制。

　　當(dāng)時(shí)，有些學(xué)者和專家并不認(rèn)同出租車行業(yè)可以采用自由市場(chǎng)的原則，認(rèn)為依賴市場(chǎng)力量帶來的出租車行業(yè)諸多優(yōu)勢(shì)在非完美的市場(chǎng)環(huán)境中會(huì)失靈，而管制是糾正市場(chǎng)失靈的必要手段。這些學(xué)者的主要觀點(diǎn)是：（1）出租車不是一般商品，出租車是對(duì)公共交通的補(bǔ)充，是一種重要的公共服務(wù)，特別是對(duì)一些公共交通不發(fā)達(dá)的城市，對(duì)一些特殊人群（如老人、殘疾人、外地人）更是不可取代的基本服務(wù)。（2）客運(yùn)交通是安全極度敏感的行業(yè)，管制有利于實(shí)施為乘客提供安全出行保障的許多舉措；（3）管制有利于公平合法競(jìng)爭(zhēng)，如一些城市出租車市場(chǎng)被黑惡勢(shì)力控制；（4）管制有利于交叉補(bǔ)貼機(jī)制的實(shí)施，管制機(jī)制下的出租車在整個(gè)區(qū)域執(zhí)行相同費(fèi)率，得以形成交叉補(bǔ)貼機(jī)制，即以高峰收入補(bǔ)貼平峰，高密度區(qū)域收入補(bǔ)貼低密度區(qū)域，如果沒有這樣的管制，平峰時(shí)段和低密度區(qū)域的服務(wù)水平將會(huì)明顯下降，甚至得不到有效服務(wù)；（5）不對(duì)稱的信息導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，管制正是要解決出租車行業(yè)存在的信息不對(duì)稱而致消費(fèi)者于不利位置；（6）出租車屬于隨機(jī)消費(fèi)，很難通過市場(chǎng)力量予以優(yōu)勝劣汰，管制可以減少惡性競(jìng)爭(zhēng)，自由準(zhǔn)入會(huì)吸引大量運(yùn)營商及個(gè)體運(yùn)營者進(jìn)入市場(chǎng)，最終導(dǎo)致運(yùn)力過度供給而影響服務(wù)質(zhì)量。

　　當(dāng)出租管制體制放松后無一例外導(dǎo)致了這些美國和加拿大城市的出租車數(shù)量過剩，供應(yīng)過剩后每個(gè)駕駛員營收大大降低，有些已無力維持最低的收入要求及更新車輛要求，那些路邊招揚(yáng)承租比例比較大的城市，80年代中后期很快就恢復(fù)了管制體系。有些城市配置了較多的路邊招揚(yáng)站，由于出租車供應(yīng)過剩，出租車等候時(shí)間過長，不僅降低了他們的收入，同時(shí)也影響了出租車周轉(zhuǎn)效率。出租車過剩的另一層面的壓力是價(jià)格，司機(jī)不斷要求漲價(jià)、挑客、短途拒載、“繞遠(yuǎn)”、品質(zhì)降低等種種出租車陋習(xí)甚至越來越嚴(yán)重。

　　波士頓、巴爾的摩、多倫多、蒙特利爾、溫哥華、西雅圖等14座城市重新拾回了出租車數(shù)量管制體系，這也給最初18座城市放棄出租車數(shù)量管制體系的嘗試基本劃上了句號(hào)，事實(shí)和行動(dòng)再次證實(shí)了出租車合理管制的必要性。剩下堅(jiān)持的城市在一段時(shí)期后也部分再應(yīng)用了出租車管制思路。而即便號(hào)稱不進(jìn)行數(shù)量管制的美國首都華盛頓特區(qū)，在飽受數(shù)量過多之苦后，雖然多次試圖參考紐約的經(jīng)營權(quán)管理方式管制數(shù)量未能得逞，但華盛頓事實(shí)上2010年起就不發(fā)新牌了，2014年再一次提出2016年前控制在當(dāng)前數(shù)量，從而實(shí)際實(shí)施出租車數(shù)量管理，但相對(duì)紐約是一種更為靈活控制的機(jī)制。二、出租車服務(wù)存在的問題是管制不完善

　　出租車數(shù)量管制體系是基于出租車服務(wù)特征確保出租車穩(wěn)妥發(fā)展的重要舉措，然而如在執(zhí)行過程中忽視數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格、司機(jī)收入動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，出租車市場(chǎng)也很容易形成各種詬病，具體表現(xiàn)為：（1）數(shù)量短缺，如果數(shù)量調(diào)整機(jī)制中調(diào)整時(shí)間間隔過長，出租車是容易形成供應(yīng)短缺最終形成區(qū)域性或高峰期間打車難；（2）阻礙調(diào)整，如果出租車經(jīng)營許可證市價(jià)過高，容易形成利益集團(tuán)，而利益集團(tuán)往往會(huì)試圖阻止或推遲數(shù)量調(diào)整，或試圖縮減新增出租車的數(shù)量；（3）區(qū)域差異，數(shù)量管控容易造成出租車服務(wù)集中在出租車需求高的區(qū)域，如市中心商業(yè)區(qū)、文化娛樂、旅店集中地區(qū)等出租車出行需求高的區(qū)域，對(duì)低收入地區(qū)和市郊區(qū)域會(huì)產(chǎn)生出租車供應(yīng)不足；（4）不易調(diào)價(jià)，管控機(jī)制往往會(huì)造成出租車調(diào)價(jià)困難，出租車調(diào)價(jià)機(jī)制需要聽證才能調(diào)整價(jià)格，城市的政府往往盡可能地推遲出租車價(jià)格調(diào)整，城市往往很長一段時(shí)間都不調(diào)整出租車價(jià)格直到價(jià)格矛盾激化后才會(huì)著手調(diào)價(jià)；（5）勞工矛盾，出租車管制機(jī)制會(huì)造成部分無出租車經(jīng)營許可證駕駛員與經(jīng)營許可證擁有者產(chǎn)生勞工矛盾，因?yàn)檫@些駕駛員必須上繳使用許可證的費(fèi)用，當(dāng)由于整體經(jīng)濟(jì)狀況或出租車市場(chǎng)需求不理想時(shí)，容易產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)糾紛。

　　國內(nèi)當(dāng)前的“巡游出租車”實(shí)行的特許經(jīng)營權(quán)制度，2002 年建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》中定義市政公用行業(yè)特許經(jīng)營制度是指“在市政公用行業(yè)中，由政府授予企業(yè)在一定時(shí)間和范圍對(duì)某項(xiàng)市政公用產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行經(jīng)營的權(quán)利，即特許經(jīng)營權(quán)。”在什么情況下政府可以對(duì)某一市政公用行業(yè)可以實(shí)行特許經(jīng)營？答案很簡(jiǎn)單一定是有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)，且能阻止經(jīng)營者獲得壟斷利潤的特權(quán)。出租車服務(wù)的特性是個(gè)體市民和外來人員對(duì)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)控和議價(jià)能力十分弱，而出租車又屬于必要和鼓勵(lì)發(fā)展的出行工具，同時(shí)通過限定價(jià)格，可以規(guī)避個(gè)體消費(fèi)者議價(jià)能力弱的特性。出租車的服務(wù)特征不管是公司化運(yùn)作或個(gè)體承運(yùn)，最終每一次出租服務(wù)需求需要一位從業(yè)者來獨(dú)立完成，而需求又是全天候的，不管冰霜雨雪和白天晝夜，需求都會(huì)存在，出租車從業(yè)者的收入必須得以保障才會(huì)有人愿意來全天候地提供服務(wù)，在出租車價(jià)格限定的前提下，為了確保出租車從業(yè)者和出租車經(jīng)營企業(yè)有合理的收入和利潤，對(duì)某一指定服務(wù)區(qū)域內(nèi)的出租車數(shù)量就必須實(shí)施合理的總量控制。

　　正如前述，出租車市場(chǎng)采取特許經(jīng)營后，如果動(dòng)態(tài)數(shù)量管控機(jī)制的缺失會(huì)造成打車難的矛盾，如果價(jià)格動(dòng)態(tài)管控機(jī)制的缺失，會(huì)造成出租車司機(jī)收入和勞工矛盾，如果服務(wù)質(zhì)量管控的缺失會(huì)造成出租車服務(wù)水平低下。而當(dāng)今國內(nèi)出租車市場(chǎng)問題不少，需要提升和完善，但不可否認(rèn)的是在過去十幾年內(nèi)通貨膨脹的大背景下，出租車的價(jià)格卻長期以來維持著低價(jià)（一些城市甚至長達(dá)18年沒有調(diào)整價(jià)格），多地政府幾乎不敢涉足出租車價(jià)格調(diào)整，最近幾年由于油價(jià)、人力成本、交通擁堵、勞工矛盾等諸多因素才不得不小跨步地調(diào)整出租車價(jià)格，出租車作為一項(xiàng)公共服務(wù)基本上保持了穩(wěn)定、低價(jià)、可靠的運(yùn)輸服務(wù)，這靠的是從業(yè)人員的艱辛付出和政府的價(jià)格管控。當(dāng)今一些報(bào)道和評(píng)論將出租車行業(yè)妖魔化，提出需要打破出租車特許經(jīng)營體制有失公平和理性，也無視國際改革實(shí)踐所獲得的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

　　三、互聯(lián)網(wǎng)促進(jìn)出租車管制進(jìn)一步完善

　　最后，再反觀美國當(dāng)今的出租車特許經(jīng)營的管制現(xiàn)狀，在互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)Uber優(yōu)步和Lyft推出互聯(lián)網(wǎng)約租服務(wù)和盈利性合乘撮合平臺(tái)后，美國是否呼吁和正在打破出租車特許經(jīng)營機(jī)制？答案是沒有！雖然美國各地都在通過立法設(shè)定各種條件來規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)打車軟件企業(yè)從事巡游出租汽車和約租出租汽車的互聯(lián)網(wǎng)招租服務(wù)，以及逐漸規(guī)范與傳統(tǒng)出租車運(yùn)營矛盾激烈的盈利性合乘撮合平臺(tái)，美國并沒有呼吁去打破出租車特許經(jīng)營機(jī)制，當(dāng)然很多城市在制定互聯(lián)網(wǎng)約租管制法規(guī)時(shí)，也一并檢討了互聯(lián)網(wǎng)對(duì)傳統(tǒng)出租車的影響，并對(duì)管制體系進(jìn)行了優(yōu)化（如規(guī)定司機(jī)強(qiáng)制性使用打車軟件、價(jià)格機(jī)制完善、降低特許費(fèi)用等）。Uber優(yōu)步在資本力量的推動(dòng)下，已拓展到全球250多座城市，而這些城市也沒有提出去打破出租車的特許經(jīng)營機(jī)制。而一些過去沒有管制的城市反而還在加入管制行列。

　　在出租車服務(wù)特征沒有根本改變的當(dāng)下，出租車特許經(jīng)營機(jī)制是必須的，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代特別是打車軟件公司在資本力量的推動(dòng)下已絕對(duì)占據(jù)了網(wǎng)絡(luò)招租市場(chǎng)的前提下，出租車特許經(jīng)營機(jī)制是否還有必要，答案是必要的，這是維持市民能夠繼續(xù)享用低價(jià)、穩(wěn)定、公平的客運(yùn)服務(wù)的保障機(jī)制。但是在特許經(jīng)營機(jī)制下的出租車經(jīng)營權(quán)不應(yīng)該成為權(quán)利和資本尋租的溫床，出租車經(jīng)營權(quán)不該異化為一種投資資產(chǎn)而篡取壟斷收益，這是需要改革和完善的。此外，緩解出租車打車難，服務(wù)不佳、形式單一等問題，需要完善管制機(jī)制，合理定位出租車功能，動(dòng)態(tài)評(píng)估出租車數(shù)量和價(jià)格，適時(shí)增加巡游出租車數(shù)量，大力發(fā)展合法約租車和合乘。對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的影響也要持續(xù)觀察，出租車的服務(wù)特征的改變才能決定管制方式改革。媒體，專家以及被誤導(dǎo)的市民那把棍子打錯(cuò)了地方。（徐康明 蘇奎）

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