發(fā)改委專家解讀中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃：著眼鐵路與區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合

　　國(guó)家發(fā)展改革委綜合運(yùn)輸研究所 李連成

　　2004年以來(lái)，在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》指導(dǎo)下，我國(guó)鐵路建設(shè)進(jìn)程加快，路網(wǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，保障能力明顯增強(qiáng)。至2015年末，我國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)到12.1萬(wàn)公里，高速鐵路營(yíng)業(yè)里程超過(guò)1.9萬(wàn)公里，鐵路網(wǎng)總規(guī)模提前達(dá)到原規(guī)劃目標(biāo)，規(guī)劃的“四縱四橫”客運(yùn)專線基本建成，對(duì)加快構(gòu)建綜合運(yùn)輸體系，支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定較快發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

　　近日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了新修編的《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，重點(diǎn)規(guī)劃了2020年和2025年鐵路建設(shè)任務(wù)，對(duì)2030年鐵路網(wǎng)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行展望，提出構(gòu)建布局合理、覆蓋廣泛、高效便捷、安全經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代鐵路網(wǎng)絡(luò)，全面提升鐵路核心競(jìng)爭(zhēng)力和服務(wù)保障能力，通過(guò)建設(shè)鐵路網(wǎng)這一國(guó)民經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈，發(fā)揮穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)作用，增加有效投資、擴(kuò)大消費(fèi)，進(jìn)而支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)升級(jí)發(fā)展。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，此次新修編的《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》是國(guó)家立足新起點(diǎn)，適應(yīng)新形勢(shì)針對(duì)未來(lái)鐵路發(fā)展藍(lán)圖做出的一次重要調(diào)整和頂層設(shè)計(jì)，具有重要的發(fā)展意義和鮮明的時(shí)代特色。

　　一、順應(yīng)新形勢(shì)，修編《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》具有重要意義

　　(一)構(gòu)建現(xiàn)代鐵路網(wǎng)是鐵路行業(yè)自身發(fā)展的需要

　　從改革開放初期的以運(yùn)定產(chǎn)、一票難求，到本世紀(jì)初期的煤電油運(yùn)緊張，交通特別是鐵路長(zhǎng)期制約著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。自2004版《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》實(shí)施以來(lái)，鐵路網(wǎng)總規(guī)模增加了66%、4.8萬(wàn)公里，高速鐵路由無(wú)到有再到初步成網(wǎng)，城際鐵路起步發(fā)展，鐵路年旅客發(fā)送量由不到10億人次增長(zhǎng)到超過(guò)25億人次，年貨運(yùn)能力由22億噸提高至40億噸，困擾我國(guó)幾十年的鐵路運(yùn)能的瓶頸制約基本消除，鐵路能力基本適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，鐵路發(fā)展站在了新的歷史起點(diǎn)。但是，我們也需清醒的認(rèn)識(shí)到，無(wú)論與發(fā)達(dá)國(guó)家水平相比，還是與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求相比，鐵路發(fā)展的仍然不夠。面向未來(lái)總量不足的矛盾依然存在，立足當(dāng)前結(jié)構(gòu)性矛盾更加突出，比如路網(wǎng)布局不均衡，尤其是中西部地區(qū)路網(wǎng)覆蓋面還需進(jìn)一步擴(kuò)大；網(wǎng)絡(luò)層次不明晰，通道技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào)，城際客運(yùn)系統(tǒng)發(fā)展緩慢，影響路網(wǎng)整體效能的發(fā)揮；樞紐節(jié)點(diǎn)的運(yùn)行效率有待提高，綜合交通樞紐的一體銜接滯后，貨運(yùn)樞紐和一些鐵路干線的集疏運(yùn)系統(tǒng)還不完善。當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革蓄勢(shì)待發(fā)，我國(guó)步入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，在新發(fā)展理念指導(dǎo)下，全國(guó)正在向兩個(gè)一百年目標(biāo)邁進(jìn)。立足于新的起點(diǎn)，把握未來(lái)趨勢(shì)，迫切需要謀劃鐵路新的發(fā)展方向和任務(wù)。

　　(二)加快鐵路建設(shè)是構(gòu)建現(xiàn)代綜合運(yùn)輸體系的需要

　　在綜合運(yùn)輸體系的五種運(yùn)輸方式中，鐵路運(yùn)輸能力大、快速、經(jīng)濟(jì)、安全、集約，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重大民生工程，是我國(guó)交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的骨干方式。自2004年《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》實(shí)施至2015年，鐵路網(wǎng)規(guī)模增長(zhǎng)66%，而同期高速公路網(wǎng)規(guī)模增長(zhǎng)260%，GDP增長(zhǎng)了318%，居民消費(fèi)水平增長(zhǎng)了約270%，與其他方式相比、與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相比，鐵路發(fā)展仍較為緩慢。我國(guó)鐵路貨物周轉(zhuǎn)量在國(guó)內(nèi)貨運(yùn)市場(chǎng)的份額一直處于下滑態(tài)勢(shì)，2015年比重僅為21%左右，而美國(guó)占到三分之一左右；隨著高速鐵路逐漸成網(wǎng)我國(guó)鐵路客運(yùn)一票難求局面大有改觀，但是仍然處于緊張狀態(tài)，相鄰城市群之間尚未全部實(shí)現(xiàn)高速連接，一些城市群地區(qū)城際鐵路仍是空白。由此可見，鐵路在綜合運(yùn)輸體系中的作用尚未得到充分發(fā)揮，仍然是綜合交通運(yùn)輸體系的短板。加強(qiáng)鐵路建設(shè)，是推進(jìn)交通運(yùn)輸供給結(jié)構(gòu)改革、彌補(bǔ)現(xiàn)代綜合運(yùn)輸體系短板的重要任務(wù)之一，應(yīng)該繼續(xù)加強(qiáng)鐵路建設(shè)力度，構(gòu)建“內(nèi)外互聯(lián)互通、區(qū)際多路暢通、省會(huì)高鐵相連、地市快速通達(dá)、縣域基本覆蓋”的現(xiàn)代鐵路網(wǎng)，增強(qiáng)鐵路在綜合運(yùn)輸體系中的作用，打造結(jié)構(gòu)合理、能力充足的現(xiàn)代交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

　　(三)構(gòu)建現(xiàn)代鐵路網(wǎng)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要舉措

　　我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)入增速換擋、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)力轉(zhuǎn)換、方式轉(zhuǎn)變的新常態(tài)，未來(lái)，運(yùn)輸需求總體呈現(xiàn)“客快貨穩(wěn)”、層次多元、品質(zhì)提升的特征，交通運(yùn)輸發(fā)展既要適應(yīng)新常態(tài)下客貨運(yùn)輸需求變化，也要支撐經(jīng)濟(jì)維持一定增速。新常態(tài)下，要保持經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)并邁向中高端水平，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)，仍需要發(fā)揮投資關(guān)鍵作用。鐵路建設(shè)具有上下游產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)效果好、區(qū)域經(jīng)濟(jì)促進(jìn)大的特點(diǎn)，在遠(yuǎn)景規(guī)模的天花板下，鐵路適度超前建設(shè)，保持一定規(guī)模的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有效投資是既利鐵路行業(yè)自身、也利宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重大舉措。此外，隨著生活水平的提高，人們更加期待發(fā)展成果惠及面更廣泛、生活環(huán)境更生態(tài)，人民縮小區(qū)域發(fā)展差距共享美好生活的愿望更加迫切，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)文明關(guān)系的任務(wù)更加艱巨。因此，未來(lái)鐵路發(fā)展應(yīng)由效率優(yōu)先轉(zhuǎn)為兼顧效率與公平。鐵路網(wǎng)的布局規(guī)劃，不應(yīng)當(dāng)單純以運(yùn)輸量為衡量指標(biāo)，還需要考慮區(qū)域協(xié)調(diào)、人民共享。在綜合運(yùn)輸體系中，鐵路的能源消耗、污染排放、土地占用等方面都具有明顯優(yōu)勢(shì)，是綠色運(yùn)輸方式，生態(tài)文明建設(shè)客觀要求加快鐵路發(fā)展，發(fā)揮鐵路比較優(yōu)勢(shì)。

　　二、《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》具有鮮明的時(shí)代特色

　　本次規(guī)劃修編首次提出構(gòu)建高速鐵路和普速鐵路兩張網(wǎng)，體現(xiàn)了層次性。我國(guó)高速鐵路網(wǎng)總里程已經(jīng)位居世界第一位，目前動(dòng)車組列車旅客發(fā)送量已經(jīng)占到鐵路旅客發(fā)送量的45%左右。高速鐵路大大縮短了城市間的時(shí)空距離，加速了人員和經(jīng)濟(jì)要素流動(dòng)，改變了人們生產(chǎn)生活方式，是本世紀(jì)的一次交通革命。快速是現(xiàn)代交通運(yùn)輸?shù)幕咎卣髦?，本次?guī)劃修編順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化趨勢(shì)和交通現(xiàn)代化方向，首次明確提出“高速鐵路網(wǎng)”，并與“普速鐵路網(wǎng)”構(gòu)成整個(gè)網(wǎng)絡(luò)層次結(jié)構(gòu)體系。同時(shí)本著因地制宜，促進(jìn)我國(guó)高速鐵路科學(xué)發(fā)展的考慮，創(chuàng)新性地把高速鐵路網(wǎng)細(xì)分為“八縱八橫”主通道、區(qū)域連接線和城際客運(yùn)鐵路等三個(gè)層級(jí)，并原則上確定不同層級(jí)鐵路的功能定位和建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使鐵路網(wǎng)層次結(jié)構(gòu)更分明、網(wǎng)絡(luò)功能更完善。

　　本次規(guī)劃修編提出加快中西部地區(qū)鐵路建設(shè)，意在促進(jìn)空間布局優(yōu)化，彌補(bǔ)發(fā)展短板，突出了普惠性。從覆蓋上看，2015年全國(guó)鐵路網(wǎng)覆蓋地級(jí)行政區(qū)93.2%、縣級(jí)行政區(qū)75.3%，高速鐵路網(wǎng)覆蓋約三分之二的100萬(wàn)人口以上大城市和超過(guò)一半的地級(jí)以上城市。同年，西部地區(qū)地級(jí)行政區(qū)和縣級(jí)行政區(qū)鐵路網(wǎng)覆蓋率僅為84%和60%，落后于東部沿海地區(qū)和全國(guó)平均水平。中西部地區(qū)集中了大部分集中連片特困地區(qū)，革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)也多分布在此，是全面建成小康社會(huì)，實(shí)施扶貧脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重點(diǎn)地區(qū)，也是未來(lái)我國(guó)實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、全方位開放的重點(diǎn)地區(qū)。因此，非常有必要通過(guò)加強(qiáng)鐵路設(shè)施建設(shè)支撐國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和全方位開發(fā)開放格局。本次規(guī)劃修編提出要完善廣覆蓋的全國(guó)鐵路網(wǎng)，連接20萬(wàn)人口以上城市、主要港口和口岸，基本覆蓋縣級(jí)以上行政區(qū)，構(gòu)建全方位的開發(fā)開放通道，充分體現(xiàn)了加快中西部地區(qū)的鐵路建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鐵路發(fā)展的普惠性，促進(jìn)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的時(shí)代要求。

　　本次規(guī)劃修編注重綜合運(yùn)輸理念，加強(qiáng)了鐵路與其他方式的銜接，強(qiáng)化了一體性。在交通運(yùn)輸能力短缺時(shí)期，主要是各種運(yùn)輸方式獨(dú)立發(fā)展。在交通運(yùn)輸與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求基本適應(yīng)后，交通運(yùn)輸步入綜合發(fā)展階段，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮各種運(yùn)輸方式的比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)展一體化交通來(lái)提高交通運(yùn)輸質(zhì)量和效率效益。為促進(jìn)各種運(yùn)輸方式的一體銜接，本次規(guī)劃修編落實(shí)客運(yùn)零距離換乘、物流無(wú)縫化銜接和運(yùn)輸一體化服務(wù)的要求，以資源富集區(qū)、主要港口和物流園區(qū)為重點(diǎn)，強(qiáng)化鐵路集疏運(yùn)系統(tǒng)建設(shè)，通過(guò)解決“最先一公里”和“最后一公里”實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效。并提出優(yōu)化鐵路樞紐布局，抓住樞紐這一運(yùn)輸鏈條的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，建設(shè)系統(tǒng)配套、一體便捷、站城融合的現(xiàn)代綜合樞紐。

　　本次規(guī)劃修編著眼于鐵路通道與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的融合發(fā)展，注重了鐵路的引領(lǐng)性。未來(lái)我國(guó)以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展三大戰(zhàn)略為引領(lǐng)，深入實(shí)施西部開發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。以城市群為主體形態(tài)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，建設(shè)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角世界級(jí)城市群，培育中西部城市群。交通基礎(chǔ)設(shè)施是區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的重要基礎(chǔ)，兩縱三橫的城市群空間形態(tài)離不開鐵路通道的支撐。本次規(guī)劃修編，著眼于未來(lái)產(chǎn)業(yè)和城市群的空間形態(tài)，按照相鄰大中城市1～4小時(shí)交通圈、城市群內(nèi)0.5～2小時(shí)交通圈的目標(biāo)，構(gòu)建了“八縱八橫”高鐵主通道，同時(shí)規(guī)劃12條區(qū)際快捷大能力鐵路通道，推動(dòng)鐵路與經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)融合發(fā)展，打造以通道和樞紐為核心的經(jīng)濟(jì)帶、產(chǎn)業(yè)區(qū)，培育壯大高鐵經(jīng)濟(jì)，對(duì)培育區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力、拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展新空間起到支撐和引領(lǐng)作用。

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