如何完善事業(yè)單位預(yù)算保障制度

　　2011年3月《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）的發(fā)布，意味著我國分類推進事業(yè)單位改革正式開啟進程。事業(yè)單位改革的一個重要方面，就在于如何妥善解決事業(yè)單位的經(jīng)費保障問題。對此，《意見》指出，要“改革和完善財政支持方式”，即“按照國家政策和以事定費的原則，結(jié)合不同事業(yè)單位的具體特點和財力，對不同類型事業(yè)單位實行不同的財政支持辦法，合理制定標準，實行動態(tài)調(diào)整，健全監(jiān)管制度，充分發(fā)揮財政資金的效用。對公益一類，根據(jù)正常業(yè)務(wù)需要，財政給予經(jīng)費保障；對公益二類，根據(jù)財務(wù)收支狀況，財政給予經(jīng)費補助，并通過政府購買服務(wù)等方式予以支持”?？梢?，在事業(yè)單位經(jīng)費保障方面，《意見》主要對從事公益服務(wù)的事業(yè)單位的經(jīng)費保障做出了明確部署。

　　事業(yè)單位人員經(jīng)費發(fā)放過多

　　但在實際操作中，事業(yè)單位在經(jīng)費保障方面卻存在著許多問題。審計署在往年的審計報告中，就事業(yè)單位經(jīng)費保障方面屢次反映相關(guān)問題，包括事業(yè)單位基本支出擠占項目支出、事業(yè)單位濫發(fā)津貼補貼等方面。閱讀審計署以往審計報告的事業(yè)單位經(jīng)費保障相關(guān)內(nèi)容，我們往往會得出的一個直觀印象是：事業(yè)單位在經(jīng)費保障方面存在的問題，主要是人員相關(guān)經(jīng)費發(fā)放過多。

　　審計署在2016年審計報告中，再次對事業(yè)單位基本支出擠占項目支出、人員經(jīng)費擠占公用經(jīng)費這一類的現(xiàn)象進行了反映。但不同的是，此次審計報告反映這類問題的角度和側(cè)重點較之以往發(fā)生了很大變化。以往，對事業(yè)單位人員經(jīng)費相關(guān)的這一類現(xiàn)象，審計報告是從基本支出擠占項目支出、人員經(jīng)費擠占公用經(jīng)費角度來反映。今年的審計報告指出，有的事業(yè)單位人員經(jīng)費支出能超過財政撥款的好幾倍，但同時指出，問題產(chǎn)生的根源在于事業(yè)單位的預(yù)算保障辦法不明確，沒有及時提高相應(yīng)標準，沒有做到應(yīng)保盡保，所以才產(chǎn)生基本支出擠占項目支出這樣的問題。可見，今年的審計工作報告更多是從制度層面而不是僅從現(xiàn)象本身來反映問題。

　　人員經(jīng)費問題具有制度原因

　　根據(jù)審計報告反映的內(nèi)容，我們可以分析得知，事業(yè)單位人員在經(jīng)費方面存在的諸如擠占等問題是客觀存在且長期頻發(fā)的，但是其產(chǎn)生根源卻并不完全在這些事業(yè)單位本身，驅(qū)動這些事業(yè)單位違規(guī)操作的也并非完全是超出限度的利益。很大程度上，事業(yè)單位人員經(jīng)費問題頻發(fā)的根源之一在于制度層面，即許多事業(yè)單位人員經(jīng)費保障不夠，就是人頭費保障不到位。由此導(dǎo)致這些事業(yè)單位只能或者依靠銷售收入，或者依靠其他自籌來保障人員經(jīng)費的發(fā)放；沒有自籌能力或自籌部分不足以彌補人員經(jīng)費缺口的，那就只好依靠擠占項目支出來發(fā)工資。例如，按照有關(guān)專家的估算，一些事業(yè)單位的人員經(jīng)費只能保障本單位人員經(jīng)費發(fā)放7至8個月，剩下的近4個月的人員經(jīng)費多數(shù)就只有通過基本支出擠占項目支出的形式來予以保障。

　　解決問題需從兩方面入手

　　可見，對審計報告反映的事業(yè)單位人員經(jīng)費保障的相關(guān)問題，需要從兩個方面進行把握。

　　一方面，對這類問題，尤其是事業(yè)單位基本支出擠占項目支出的問題，應(yīng)該區(qū)別對待。改革后事業(yè)單位的經(jīng)費保障，要么是財政予以保障或補助，要么就是自理。現(xiàn)在由于改革尚未明確到位，有一些事業(yè)單位已經(jīng)確定是經(jīng)費自理的，但是財政對其提供了補助。這種情況就屬于不符合事業(yè)單位改革的基本方向，不應(yīng)保的超出標準很多，應(yīng)當予以矯正。但是，也有一些明確是財政應(yīng)該保障或補助的事業(yè)單位，而財政對其的保障和補助不足。這種情況就屬于符合事業(yè)單位改革的基本方向，應(yīng)保未盡保，需要考慮如何解決，做到應(yīng)保盡保。

　　另一方面，應(yīng)當加快推進事業(yè)單位改革的進程，進一步完善事業(yè)單位改革。應(yīng)該說，目前事業(yè)單位改革在某些方面有停滯，人員經(jīng)費保障就是其中比較突出的一個方面。按照《意見》，“對不同類型事業(yè)單位實行不同的財政支持辦法，合理制定標準，實行動態(tài)調(diào)整”，但是實際操作中，支付標準不公開、不透明，也沒有一個動態(tài)調(diào)整過程。事業(yè)單位大多在觀望，等著下一步改革的具體措施出來；而在此期間，許多事業(yè)單位按照歷史標準支付人員經(jīng)費，早已有缺口，難以保障。因此，只有繼續(xù)推進改革，才能進一步完善。

　　總的來看，2016年度審計工作報告對事業(yè)單位預(yù)算保障問題反映的變化，體現(xiàn)了審計署對審計中發(fā)現(xiàn)問題，從原來的偏向于從現(xiàn)象表面去理解和把握，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在偏向于從制度層面去理解和把握，折射出國家審計從微觀到宏觀的提升。基于審計工作報告反映的內(nèi)容，可以提煉出事業(yè)單位人員經(jīng)費保障方面下一步改革的重點，即人員經(jīng)費保障問題的根源主要在于預(yù)算保障辦法不明確、不完善，因此應(yīng)當盡快出臺事業(yè)單位人員經(jīng)費保障辦法等相關(guān)文件，以明確相應(yīng)的支付標準、動態(tài)調(diào)整機制等，落實財政保障，做到應(yīng)保盡保。

　?。ㄗ髡邌挝唬褐袊缈圃贺斀?jīng)戰(zhàn)略研究院、國家審計署財政審計司）

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