光明網經濟訊（記者劉超）近年來，我國城市數量不增反降，中小城市占比也在進一步下降，城市經濟活力大不如前。究其根本，這是城市結構不均衡造成的：一方面人口向大城市集聚造成大城市病，另一方面很多小城鎮(zhèn)成長為特大鎮(zhèn)，卻受限于體制機制面臨發(fā)展瓶頸，這種現象被形象地稱為“小馬拉大車”。當工業(yè)化和城鎮(zhèn)化速度大于制度改革的速度，特大鎮(zhèn)發(fā)展之困不難想象。如此困局，特大鎮(zhèn)何以自處又當如何“破題”？
特大鎮(zhèn)是什么？
產業(yè)為支撐 規(guī)模超縣級市
特大鎮(zhèn)是整體規(guī)模超過一般縣級城市，但在行政管理體制上仍停留在鎮(zhèn)級的建制鎮(zhèn)。造成這種現象的原因一方面是由于近些年地方承接產業(yè)轉移或發(fā)掘本地特色產業(yè)，經濟發(fā)展較為迅速，另一方面則是行政區(qū)劃的調整難限制了鎮(zhèn)的“升級”。
那什么樣的鎮(zhèn)可以被稱為特大鎮(zhèn)？通常情況下，衡量城鎮(zhèn)的規(guī)模主要考量經濟總量、人口（包括戶籍人口和常住人口）、面積、基礎設施建設以及管理權限等幾個方面，但由于地域發(fā)展程度不同，目前很難對特大鎮(zhèn)有一個明確的量化指標。有專家表示，中西部地區(qū)人口超過10萬可能就算特大鎮(zhèn)了，而長三角、珠三角等發(fā)達地區(qū)或許需要有二三十萬以上才夠格，同時還要額外考量經濟指標。
特大鎮(zhèn)的出現一般伴隨著這幾和方面特征：產業(yè)鏈形成、人口集聚、城市基礎設施完善和公共服務水平提高。特大鎮(zhèn)的出現始于產業(yè)，產業(yè)在支撐鎮(zhèn)域經濟發(fā)展的同時也創(chuàng)造了大量就業(yè)機會，成為人口集聚的源動力。
以平度市南村鎮(zhèn)為例。早年建成的海信家電產業(yè)園是其發(fā)展的起點，7000名工人的需求讓鎮(zhèn)上原本分散的人口有了集中的趨勢，周邊的人口也開始流入，以此為契機，南村鎮(zhèn)形成了家電制造、配套等“一條龍”式產業(yè)鏈，截至2015年，南村鎮(zhèn)已有戶籍人口13.2萬人，外來人口一萬多人，2015年國內生產總值達130多億。
像這樣的城鎮(zhèn)還有很多，統(tǒng)計顯示，我國5萬人規(guī)模以上的鎮(zhèn)有876個，10萬人口以上的也有237個，從人口數量和經濟規(guī)模上看，它們已經超過了很多縣級市，發(fā)展速度上猶有勝之。以現有的鎮(zhèn)的行政管理模式來管理如此規(guī)模的人顯然有些“力不從心”，這種有“胖子穿緊身衣”的管理現狀無異于“畫地為牢”，特大鎮(zhèn)面臨發(fā)展瓶頸。
面臨瓶頸
“小馬拉大車”難長久
特大鎮(zhèn)有縣級市之“實”卻無縣級市之“名”給當地帶來很多煩惱。
“鎮(zhèn)政府的權限有限，沒有城鎮(zhèn)發(fā)展過程中所必須的一些管理權以及規(guī)劃和審批權，在實踐中出現很多問題?！蹦z州市李哥莊鎮(zhèn)黨委書記劉瑛接受采訪時表示。
“小馬拉大車”說的正是這種情況：管理職能與城鎮(zhèn)規(guī)模不相匹配、要素配置與經濟規(guī)模不相匹配以及執(zhí)法力量與管理需求不匹配。這些不匹配凸顯出特大鎮(zhèn)當前“權小”、“責大、“能力弱”的發(fā)展窘境。
孫勇在這方面深有感觸，作為李哥莊鎮(zhèn)河榮社區(qū)書記的他還有另外一個身份——當地的消防隊長，河榮社區(qū)的這支消防隊是全國首家鎮(zhèn)級民間消防機構，最初由當地企業(yè)聯合出資成立，后來地方政府開始給予一定扶持。
事實上，這支消防隊的建立也是無奈之舉。“鎮(zhèn)上不設消防機構，一旦發(fā)生火災，從市區(qū)到李哥莊要半個小時左右，半個小時誰也不知道會發(fā)生多少事?！睂O勇告訴光明網記者，作為一個十幾萬人口的大鎮(zhèn)，消防隊的設立很有必要?！拔覀兠耖g消防隊最多只要十五分鐘就能到鎮(zhèn)上出現火警的地方，多出的這十幾分鐘很可能是救命的十幾分鐘?！?
這只是體制機制與特大鎮(zhèn)發(fā)展不相適應的一個方面。受行政級別和發(fā)展觀念的制約，鎮(zhèn)一級管理機構在與城市治理、服務息息相關的城建、環(huán)保、交通、治安、消防等方面經常性“缺位”，這種缺位造成鎮(zhèn)政府管理面臨很多滯礙。“由于鎮(zhèn)沒有行政執(zhí)法權，如果我想拆一個違建，需要層層申報，還要公示，有時候需要幾個月的時間?！睎|莞市虎門鎮(zhèn)鎮(zhèn)長曲洪淇舉了個例子，“在這期間，該建的人家早就建好了?！?
除了行政執(zhí)法以及管理，稅收分成也“束縛”了特大鎮(zhèn)的發(fā)展腳步，以虎門鎮(zhèn)為例，2014年，虎門鎮(zhèn)稅收收入為68.02億元，但稅收分成只有11.7億元，僅占17.2%。稅收分成少，預算開支也就少，很現實的問題是，除去鎮(zhèn)政府的各項剛性支出，各特大鎮(zhèn)用于城市建設的預算少得可憐，發(fā)展速度放緩也是必然。
困惑何在？
承接能力弱易反復 試點效果打折
針對特大鎮(zhèn)上述發(fā)展困境，各地紛紛開展中小城市培育試點，開始了對“達標”的試點鎮(zhèn)進行放權，一批審批服務權限被下放。光明網記者在虎門鎮(zhèn)一處綜合行政服務中心看到，十余個窗口可為居民辦理事項，從辦理勞動社保到開具營改增發(fā)票再到外地人申請積分落戶都可以在這里完成。
這正是“放權”的一個縮影，經過幾輪“放權”，共500多項權限被下放給虎門鎮(zhèn)，“能放的基本上也都放了。” 曲洪淇對記者表示。但如此大力度的試點放權在緩解特大鎮(zhèn)發(fā)展壓力的同時卻也讓它們有種“有苦說不出”的感覺。
苦從何來？“權限下放是好事，但是很多時候鎮(zhèn)上并沒有能力承接這些權限。” 曲洪淇表示，由于鎮(zhèn)上公務人員的編制是固定的，下放權限，只會加大現有人員的工作量甚至降低工作效率，另一方面，由于缺乏專業(yè)人才，承接能力不足的現狀也在被逐步放大。
編制無法擴充，通過外聘彌補由于權限下放帶來的人員缺口成了不少特大鎮(zhèn)的選擇之一。目前，虎門鎮(zhèn)一個鎮(zhèn)的聘用人員就有6000多人，其中僅公安部門就外聘了3000多人，公共服務方面，各試點鎮(zhèn)也主要通過購買第三方服務來“消化”承接的公共服務事項。
但這種方式也有著它的弊端：經費支出過高。僅虎門鎮(zhèn)一年為公安部門外聘人員支付的人員經費就達2億元，再加上購買市政環(huán)衛(wèi)、教育、醫(yī)療等方面的服務，這對于經過稅收分成各特大鎮(zhèn)財政來說無疑是筆巨大開銷。
除地方的財政壓力，放權的反復性是試點中暴露的又一問題。
“中小城市培育試點中已經經過了好幾輪的‘放權’嘗試了，基本上能放的權力都放了，但這種方式并沒有固化下來，極易形成反復?！焙菔邪l(fā)改委副主任費新章表達了自己的擔憂。
試點培育的短期性正是費新章擔憂的表現之一。湖州市織里鎮(zhèn)是浙江省第一批27個小城市培育試點鎮(zhèn)之一，享受著從要素、資源還有財政等方面的支持，近些年也得到了較快發(fā)展。然而浙江省第一輪小城市培育試點行將結束，據了解下一輪織里鎮(zhèn)將不在試點范圍內，如何保持發(fā)展速度是織里人下一步需要考慮的。
路在何方？
固化政策紅利 “撤鎮(zhèn)設市”是根本
就目前的實行效果來看，試點很難標本兼治，在持續(xù)放權、放人得到保證之前，任何臨時性的政策紅利釋放都解得了一時之困卻解不了長久之難。解決“放權——授權——放權”循環(huán)的最好辦法就是將試點的內容作為一種機制固定下來，一方面有利于審慎審核應該下放何種權限，另一方面也有利于政策施行的持續(xù)性。
“撤鎮(zhèn)設市”是固化現有政策紅利的辦法之一，也是目前呼聲最高的辦法。
“撤鎮(zhèn)設市”針對的是特大鎮(zhèn)面臨的體制機制束縛，把鎮(zhèn)變?yōu)榭h級市，行政執(zhí)法、城市建設和管理服務等方面權限都將成為應有權限?！皵U權強鎮(zhèn)”是核心，“用縣級市的發(fā)展眼光去規(guī)劃未來”是對這些特大鎮(zhèn)新要求，從特大鎮(zhèn)到縣級市不僅是名稱上的改變，也是對經濟活力、潛力的釋放。
光明網記者在廣東、浙江等地采訪時發(fā)現，部分企業(yè)已開始從審批權下放還有土地指標等方面享受到試點的政策紅利，更傾向于“撤鎮(zhèn)設市”?！皬奈覀兤髽I(yè)的角度來看，試點后在事項的審批上省了不少事，換個角度說，作為員工，你是愿意在市里工作還是在鎮(zhèn)上工作？這里面還有個面子問題?！敝袊娮訓|莞產業(yè)園副總經理吳鴻彬告訴光明網記者。
但也有人對“撤鎮(zhèn)設市”的效果表示懷疑，認為調整行政區(qū)劃會造成機構、人員冗余，降低辦事效率。
“管理架構要適應新型城鎮(zhèn)化的需要，不論是縣管區(qū)還是縣管市，只要方向是對的，有利于發(fā)展和提高行政管理水平的，都可以進行嘗試?！碧K州市發(fā)改委主任顧海東表示。事實也證明，中小城市培育試點在幫助特大鎮(zhèn)回復經濟活力、補齊基礎設施和公共服務短板方面卓有成效。僅在浙江，2015年GDP超100億的試點鎮(zhèn)就達14個，平均稅收收入超過10億元，教育、醫(yī)療、環(huán)境等指標也持續(xù)提高，特大鎮(zhèn)宜居的程度向中小城市靠近。
作為新型城鎮(zhèn)化的重要內容，中小城市培育試點是破解我國特大鎮(zhèn)所面臨發(fā)展瓶頸的有益嘗試，但在試點過程中暴露的易反復、放權不徹底等問題又凸顯了“撤鎮(zhèn)設市”的必要性?！俺锋?zhèn)涉市”對優(yōu)化我國現有城市結構、改善城鎮(zhèn)居民生活環(huán)境以及緩解“大城市病”都有重要意義，將成為城鎮(zhèn)駛上發(fā)展“快車道”的助推器。
(責任編輯：羅伯特)
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