決算審計能否撬動績效預(yù)算管理改革的“命門”？

　　今年是審計署開展決算審計的第二年。在剛剛公布的2016年審計報告中，決算審計的內(nèi)容被放置在開篇第一部分，這說明國務(wù)院和審計署對決算審計工作非常重視。從決算審計報告的內(nèi)容與重點來看，今年與去年相比，既有相似之處，又有不同發(fā)現(xiàn)。其中，“亮眼之筆”就在報告第一部分第一小節(jié)中指出的第四點問題，即中央政府決算草案“未按要求報告財政資金績效情況。主要是預(yù)算中未報告相關(guān)政策內(nèi)容和績效目標(biāo)，決算草案中未報告相關(guān)績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況”。短短的一句話，卻包含推動深層制度性變革的寓意，可以從三個問題入手來理解。

　　第一，決算草案應(yīng)該包含哪些不可或缺的內(nèi)容？實際上，根據(jù)國際比較研究可知，決算草案，作為預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的最終報告，其主要目的，就是能夠讓全體公民清楚地了解公共財政的錢，已經(jīng)花到了哪些地方？取得了哪些效果？不僅應(yīng)該包含預(yù)算執(zhí)行的基本情況，而且要報告公共財政資金究竟花的好不好？

　　第二，為什么我國中央政府決算草案中沒有上一點提到的這些主要內(nèi)容？根本原因是在預(yù)算編制的時候，現(xiàn)行預(yù)算制度不要求體現(xiàn)出公共財政支出、預(yù)算項目與具體政策之間的明確關(guān)系，更沒有要求包含預(yù)算項目執(zhí)行之后應(yīng)該實現(xiàn)的績效目標(biāo)。由于決算草案是對預(yù)算執(zhí)行最終結(jié)果的報告，所以，前者的報告形式與內(nèi)容，很大程度上受制于預(yù)算編制的形式與內(nèi)容。長期以來，我國中央政府預(yù)算草案的形式就是按照功能性分類為主，報告內(nèi)容僅限于功能大類的預(yù)算收支大數(shù)，而不包含這些支出與相關(guān)政策之間的績效關(guān)系。換句話說，從既有預(yù)算草案來看，所有的預(yù)算支出都是為了實現(xiàn)宏觀政策，而具體的政策實施究竟能夠達(dá)到什么樣的效果，最終會分解到哪些具體的預(yù)算項目，由哪些具體的預(yù)算部門來執(zhí)行？這些公眾非常關(guān)心的問題，是無法從目前的中央預(yù)算草案中找到答案的。所以，在此基礎(chǔ)上，決算草案就只能是預(yù)算草案基礎(chǔ)上的數(shù)字累加或調(diào)整，仍然看不到資金使用的效果或績效情況。

　　第三，為什么預(yù)算草案中不包含相關(guān)政策內(nèi)容和績效目標(biāo)？因為，當(dāng)前我國中央政府預(yù)算編制的方法，主要還是以部門預(yù)算為基礎(chǔ)的分行列支的傳統(tǒng)方法，就是在政府功能分類（例如，教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等）的基礎(chǔ)上，結(jié)合經(jīng)濟(jì)分類（例如，人員工資、辦公經(jīng)費、購買公共商品或服務(wù)支出、償還貸款等），按照預(yù)算收支分類科目（例如，101 稅收收入、201-01 人大事務(wù)、201-02政協(xié)事務(wù)等）進(jìn)行編列，然后報告數(shù)據(jù)。這種編制傳統(tǒng)與習(xí)慣，并不能夠清楚地反映出哪些政策與哪些預(yù)算支出項目相關(guān)，進(jìn)而也不可能使人明白，分配到各個科目的錢，花掉之后，能夠取得多少的績效與效果。盡管，從2006年開始，中央政府和財政部就提出績效預(yù)算概念，但是直到目前，中央政府還主要在部門項目預(yù)算的績效評價這個層次蹣跚前行，并沒有觸碰到中央政府預(yù)算編制中的“命門”——政策、預(yù)算與績效的協(xié)調(diào)一致。換句話說，我國過去十年的績效預(yù)算管理改革，剛剛將中央政府預(yù)算管理模式的“一只腳”送進(jìn)了國際公認(rèn)的績效預(yù)算模式大門之內(nèi)，整個龐大的身軀卻仍在大門之外。所以，我國的績效預(yù)算管理改革任重道遠(yuǎn)，且困難重重。

　　因此，可以說，今年的決算審計報告所發(fā)現(xiàn)并揭露的問題，已經(jīng)觸碰到我國預(yù)算管理制度改革的“命門”，即預(yù)算編制的關(guān)鍵，必須聚焦于一個核心的問題，即錢的分配如何實現(xiàn)政策目標(biāo)并取得相應(yīng)的績效。根據(jù)國際比較研究可知，主要經(jīng)濟(jì)體國家的決算審計，已經(jīng)從財務(wù)審計向績效審計擴(kuò)展，并且后者在國家審計工作中所占的比重越來越大，已經(jīng)成為主流。這里所指的績效審計，主要是考察預(yù)算執(zhí)行項目與相關(guān)政策之間的關(guān)系，評價項目執(zhí)行結(jié)果是否有助于政策目標(biāo)的實現(xiàn)，是否達(dá)到預(yù)算編制時期提出的績效目標(biāo)，是否符合效率、效果、效益的標(biāo)準(zhǔn)等。與此同時，比較研究也發(fā)現(xiàn)，績效審計工作做得好相對比較好的國家，比如新西蘭、澳大利亞，這些國家的績效預(yù)算制度也相對完善，并且績效預(yù)算管理改革早于績效審計工作。比如，在澳大利亞，以績效為目標(biāo)的預(yù)算管理模式，不僅已經(jīng)成為國家預(yù)算編制與管理的基本制度，而且還是公共部門，以及使用部分公共資金的機(jī)構(gòu)和組織的預(yù)算模式，甚至影響到它們的組織管理模式。澳大利亞聯(lián)邦政府所屬的公共部門在進(jìn)行預(yù)算編制的時候，就必須講清楚項目如何促進(jìn)政策實施，包括未來績效目標(biāo)、績效評價指標(biāo)、績效目標(biāo)實施方案等等，在此基礎(chǔ)上形成聯(lián)邦政府的預(yù)算草案。

　　由此可見，審計署今年的決算審計工作，其審計重點與視角已經(jīng)開始發(fā)生新的變化，從之前主要關(guān)注財務(wù)信息的準(zhǔn)確性、合理性、合法性等問題，擴(kuò)展到關(guān)注預(yù)算與政策的關(guān)系、預(yù)算執(zhí)行績效與政策實施效果之間的關(guān)系。換句話說，決算審計工作已經(jīng)觸及績效預(yù)算管理的核心內(nèi)容，即預(yù)算編制的依據(jù)，部門申請花錢的理由，需要包括可以達(dá)到的績效目標(biāo)，相關(guān)重要政策，以及如何執(zhí)行項目，并推動政策落實。從過去十年的審計報告內(nèi)容來看，從2005年開始，審計署有7年共11次提到推動中央部門項目績效評價工作，深化績效預(yù)算管理改革。而今年的審計報告，第一次從決算審計角度提到要從中央政府預(yù)算編制開始，關(guān)注績效目標(biāo)與績效管理問題，可謂非常有意義。拭目以待，今后中央政府的預(yù)算績效管理改革及其以后的預(yù)算草案編報工作，將做出怎樣的回應(yīng)。

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