實施公平競爭審查制度 有力維護(hù)市場公平競爭

　　近日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱《意見》），旨在有效約束政府行為，預(yù)防政府行為對市場競爭形成不當(dāng)影響。這是在我國《反壟斷法》實施近8年之后，再次對維護(hù)市場公平競爭作出重大的制度性安排，是我國完善社會主義市場經(jīng)濟歷程中的里程碑事件，將對我國經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

　　一、維護(hù)市場公平競爭是完善社會主義市場經(jīng)濟的核心

　　《意見》的出臺對維護(hù)市場公平競爭，完善社會主義市場經(jīng)濟具有重要意義。

　　歷史地看，我國的市場經(jīng)濟從國家壟斷的計劃經(jīng)濟脫胎而來，雖然已歷經(jīng)30多年的轉(zhuǎn)型發(fā)展，但政府仍深度參與到微觀經(jīng)濟中，在一定程度上造成我國市場呈現(xiàn)出典型的“雙面性”特征，即：市場不夠充分和市場充分的領(lǐng)域存在壟斷共存。市場經(jīng)濟實質(zhì)上是法治經(jīng)濟，通過實施法治，實行公平競爭?！兑庖姟窂木S護(hù)市場公平競爭出發(fā)，通過規(guī)范政府行為，努力擺脫我國特殊的市場經(jīng)濟發(fā)展歷程存在的歷史負(fù)累，是在關(guān)鍵的歷史節(jié)點作出的歷史性選擇。這說明政府實施宏觀調(diào)控減少直接干預(yù)，注重間接化，通過經(jīng)濟立法、經(jīng)濟政策和經(jīng)濟杠桿去調(diào)節(jié)和規(guī)范企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，形成統(tǒng)一的市場規(guī)劃和一定的市場秩序。因此，從我國經(jīng)濟發(fā)展的歷程來看，《意見》的出臺對于我國進(jìn)一步發(fā)展和完善市場經(jīng)濟具有重要的歷史意義。

　　辯證地看，我國發(fā)展和完善社會主義市場經(jīng)濟，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，政府和市場是一對辯證關(guān)系，二者對立統(tǒng)一，共同服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展。我國發(fā)展市場經(jīng)濟的歷程主要體現(xiàn)為政府不斷向市場讓渡權(quán)力，不斷發(fā)揮市場的更大作用，而政府不斷回歸本位。《意見》從政府和市場辯證關(guān)系的角度，建立公平競爭審查制度，約束政府的行為，體現(xiàn)了深度調(diào)試政府和市場辯證關(guān)系的思路，防止政府行為不當(dāng)影響市場，特別是影響市場公平競爭，使市場上的優(yōu)勝者是在真正的市場競爭中產(chǎn)生，而不是在政府決策的辦公室里產(chǎn)生，這對于發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，完善市場經(jīng)濟具有重大的意義。

　　現(xiàn)實地看，我國《反壟斷法》實施近8年時間，執(zhí)法機構(gòu)著力查處了一批具有廣泛社會影響的案件，但從宏觀的視角觀察，我國目前階段，創(chuàng)新動力不足、競爭不夠充分的問題依然存在，其中一個重要原因就是政府行為對市場公平競爭的不當(dāng)影響，這就需要在理念和制度層面解決這樣兩個問題：在政府和市場之間更依賴市場，真正使市場發(fā)揮配置資源的決定性作用；在管制和競爭之間更相信競爭，通過競爭激發(fā)和保持市場活力。我國發(fā)展經(jīng)濟必須堅守市場經(jīng)濟的競爭內(nèi)核，才能獲得長期性、持續(xù)性和增長性的發(fā)展。因此，《意見》的出臺對我國目前經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型和發(fā)展具有重要意義。

　　發(fā)展地看，我國30多年的經(jīng)濟快速發(fā)展，在很大程度上得益于在經(jīng)濟領(lǐng)域引入了競爭，多元化的主體活躍了市場，提供了源源不斷發(fā)展動力。市場主體通過競爭，增強了創(chuàng)新能力，發(fā)展了科技水平，解放了生產(chǎn)力，在市場競爭中立于不敗之地。我國輕工產(chǎn)品是一個有著充分競爭的市場，國有企業(yè)和民營企業(yè)擁有平等的市場主體地位，通過競爭在這一領(lǐng)域（如家電等產(chǎn)品）處在領(lǐng)先的位置。但是，一直以來，政府在市場領(lǐng)域的痕跡明顯，政府在眾多領(lǐng)域深度參與到市場中，競爭不充分、不平衡的問題突出，我國總體上走了一條政府推進(jìn)型的經(jīng)濟發(fā)展道路，其中存在著政府行為對市場競爭的深度干預(yù)，市場缺乏公平有序的競爭就失去了靈魂，如果市場沒有競爭這一靈魂，不管其如何龐大和繁榮都難以健康和持久。我國要實現(xiàn)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，前提是觀念的轉(zhuǎn)變，基礎(chǔ)是政府的轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵是建立競爭有序的市場，不斷激發(fā)市場主體的創(chuàng)造性，釋放出發(fā)展的活力。當(dāng)前，我國需要從宏觀和長遠(yuǎn)的角度認(rèn)真審視經(jīng)濟政策，政府應(yīng)當(dāng)真正成為市場秩序的維護(hù)者，而不是市場競爭的參與者。因此，從發(fā)展的角度看，《意見》的實施對于賦予競爭政策在整體經(jīng)濟政策中的應(yīng)有地位，促進(jìn)回歸和堅守市場經(jīng)濟的競爭本質(zhì)具有重要意義。

　　二、建立公平競爭審查制度必須具有切實可行的理性精神

　　制度的核心體現(xiàn)為實事求是切實可行，《意見》圍繞這個內(nèi)容體現(xiàn)了三個方面的理性精神：

　　一是科學(xué)構(gòu)建審查制度。我國《反壟斷法》制定實施后，基本建立了預(yù)防和制止壟斷行為，維護(hù)市場競爭的制度框架，其中包括了對濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為的規(guī)制，但主要是事后救濟，并缺乏必要的硬約束。針對我國行政機關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織制定涉及市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，可能影響市場公平競爭，一直缺乏預(yù)防性的制度機制，公平競爭審查制度正是基于這一客觀需求而建立，體現(xiàn)了《意見》回應(yīng)現(xiàn)實需要的理性。在制度構(gòu)建上，《意見》一方面明確了全口徑的審查對象，所有可能影響市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施都進(jìn)行公平競爭審查，包括行政法規(guī)和國務(wù)院制定的其他政策措施、地方性法規(guī)。另一方面，《意見》明確了公平競爭審查四個方面的客觀標(biāo)準(zhǔn)，即：市場準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)、商品要素自由流動標(biāo)準(zhǔn)、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本標(biāo)準(zhǔn)、影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標(biāo)準(zhǔn)，從四個層面列出判斷是否影響公平競爭的標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了《意見》注重操作的實踐理性。

　　二是合理安排實施方式。從操作性和可行性角度考慮，《意見》從實際情況出發(fā)，選擇了自我審查的方式，即：政策制定機關(guān)在政策制定過程中，要嚴(yán)格對照審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我審查。經(jīng)審查認(rèn)為不具有排除限制競爭效果的，可以實施；具有排除限制競爭效果的，應(yīng)當(dāng)不予出臺，或調(diào)整至符合相關(guān)要求后出臺。沒有進(jìn)行公平競爭審查的，不得出臺。

　　同時，考慮到開展公平競爭審查的復(fù)雜性，《意見》采取了分步推進(jìn)實施的方式，即：從2016年7月起，國務(wù)院各部門和省級人民政府及所屬部門均應(yīng)當(dāng)在有關(guān)政策措施制定過程中進(jìn)行公平競爭審查。從2017年起，各省級人民政府根據(jù)開展公平競爭審查的情況，總結(jié)經(jīng)驗和做法，在本行政區(qū)域逐步推開，指導(dǎo)市縣人民政府及所屬部門開展公平競爭審查。

　　三是妥善處理相關(guān)關(guān)系?！兑庖姟纷⒅靥幚砗门c《反壟斷法》的關(guān)系，《意見》主要是從預(yù)防的角度，開展公平競爭審查，防止政府行為對市場競爭的影響，涉嫌違反《反壟斷法》的，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)要依法調(diào)查核實，并向有關(guān)上級機關(guān)提出處理建議。另一方面，《意見》注重協(xié)調(diào)好一般與特殊的關(guān)系，對排除限制競爭的政策措施并不是一概否定，而是作出了例外規(guī)定，即：為維護(hù)國家利益和社會公共利益實施的政策措施，即使具有一定排除和限制競爭的效果，也可以實施。但同時，對例外情況作出嚴(yán)格的規(guī)定，需要同時符合三個方面的條件：第一，政策制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)說明其對實現(xiàn)政策目的不可或缺；第二，不會嚴(yán)重排除和限制市場競爭；第三，明確實施時限。并且，政策制定機關(guān)要逐年評估相關(guān)政策措施的實施效果。實施時限到期或未達(dá)到預(yù)期效果的政策措施，應(yīng)當(dāng)及時停止執(zhí)行或者進(jìn)行調(diào)整。這體現(xiàn)了《意見》處理好一般與特殊關(guān)系的理性精神。

　　三、實施公平審查制度的生命在于實踐

　　《意見》已經(jīng)制定出臺，科學(xué)合理的制度已經(jīng)構(gòu)建，關(guān)鍵是抓好實施，使紙面的制度變成生動的實踐，在實施中將《意見》的理念、精神和制度落到實處，取得實實在在的效果，有力維護(hù)市場公平競爭。

　　一是做好宣傳工作。《反壟斷法》實施以來，隨著執(zhí)法的開展和宣傳的加強，競爭的理念逐步深入人心，反對壟斷、倡導(dǎo)競爭為越來越多的人所認(rèn)知?！兑庖姟返闹贫ǔ雠_是進(jìn)一步加強競爭倡導(dǎo)和宣傳的良好契機，通過宣傳使全社會特別是行政機關(guān)深刻認(rèn)識到維護(hù)市場公平競爭的必要性和重要性，切實轉(zhuǎn)變觀念，自覺維護(hù)市場公平競爭。

　　二是細(xì)化相關(guān)制度。公平競爭審查制度作為一項新的制度，涉及面廣，內(nèi)容豐富，操作復(fù)雜，《意見》雖然已經(jīng)明確了審查的對象、審查的方式、審查的標(biāo)準(zhǔn)等主要制度內(nèi)容，但對于實際操作而言，這些制度仍顯得比較粗線條，客觀需要進(jìn)一步細(xì)化公平競爭審查的內(nèi)容、程序、方法等，保障制度有效實施。

　　三是強化社會監(jiān)督。在實行自我審查的同時，要加大社會監(jiān)督的力度，通過社會監(jiān)督促進(jìn)行政機關(guān)進(jìn)行更為嚴(yán)格的自我審查，形成自我審查和社會監(jiān)督的良性互動，保證公平競爭審查制度的實施，并逐步過渡到第三方評估審查。

　　四是加強責(zé)任落實。推進(jìn)《意見》實施的關(guān)鍵在人，要層層抓好責(zé)任落實，建立起相關(guān)制度機制，做到責(zé)任到人，責(zé)任可追溯。

　　五是要抓重點。建立公平競爭審查制度就是要推動國有企業(yè)按照市場方向進(jìn)行改革，建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用。這是工作的重點。（作者為國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組召集人 張穹）