部分PPP項目遭社會資本冷落

　　2016年以來，各地水利、高速公路、城市軌道、農(nóng)業(yè)等各類PPP項目正在加速落地，有的省份總投資金額在千億元以上。PPP已經(jīng)成為穩(wěn)增長、激活社會投資的重要手段，承擔(dān)著城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給的重要任務(wù)。不過，記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對社會投資者而言，目前不少PPP項目“看起來很美”，背后卻有諸多難題待解：一是PPP項目投資周期長、經(jīng)濟(jì)效益差，社會資本大多望而卻步；二是一些項目配套政策跟不上，暗含風(fēng)險隱患點，加大了PPP落地難度；三是有的PPP項目信息公開不規(guī)范、不透明，影響社會資本風(fēng)險把控。

　　準(zhǔn)經(jīng)營類項目“造血”能力差

　　在西部地區(qū)，由于發(fā)展總體滯后、基層財力薄弱，過去單純依靠公共財政投入，地方政府負(fù)擔(dān)較重，因此樂見PPP項目落地。不過，對于大量準(zhǔn)經(jīng)營和非經(jīng)營項目而言，由于投資周期長，收益緩慢，社會資本參與意愿總體并不高。

　　記者采訪發(fā)現(xiàn)，目前公共財政是各類公共工程建設(shè)投資主體，但龐大資金需求與有限政府財力之間的矛盾，使一大批需建、想建的項目只能在排隊中等待。特別是在西部地區(qū)，由于發(fā)展總體滯后、基層財力薄弱，過去單純依靠公共財政投入，地方政府負(fù)擔(dān)較重，因此樂見PPP項目落地。

　　根據(jù)政策標(biāo)準(zhǔn)，PPP項目分為經(jīng)營、準(zhǔn)經(jīng)營和非經(jīng)營項目三類。經(jīng)營性項目是指收費高速公路、地鐵等有較好收益預(yù)期，市場運(yùn)作機(jī)制成熟的項目，是社會資本參與的重點領(lǐng)域。如大連快軌3號線延伸線PPP項目，總投資達(dá)到92億元，吸引了不少金融機(jī)構(gòu)投標(biāo)。

　　不過，記者采訪發(fā)現(xiàn)，對于大量準(zhǔn)經(jīng)營和非經(jīng)營項目而言，由于投資周期長，收益緩慢，社會資本參與意愿總體并不高。例如，水利工程建設(shè)及運(yùn)營是典型的準(zhǔn)經(jīng)營項目，由于投資回報率差，社會資本大多選擇觀望。水利PPP投資主體仍以國有企業(yè)為主。

　　記者調(diào)研獲悉，西部一大型水源工程，投資規(guī)模達(dá)到30多億元，其中PPP社會投資方為當(dāng)?shù)匾患移髽I(yè)。按照PPP協(xié)議，當(dāng)?shù)卣谟柙撈髽I(yè)40年水庫原水水費收取特許經(jīng)營權(quán)?！皡⑴c水源工程的建設(shè)開發(fā)，體現(xiàn)了保障民生的責(zé)任和義務(wù)，而不是單純?yōu)榱擞??！鄙鐣顿Y方負(fù)責(zé)人說，按照目前確定的0.6元／立方米原水供水價格，收益難以覆蓋成本，暫時還看不到盈利前景。

　　“通過PPP模式，解決了社會資本‘進(jìn)得來’的問題，但水利項目的準(zhǔn)公益屬性，決定了經(jīng)營回報率低，‘不愿進(jìn)’難題仍未解決?！苯刂两衲?月底，在四川省，國家、省級規(guī)劃實施的6個重大水利工程PPP項目均在對接中，尚未吸引到社會投資。

　　遭遇類似情況的，還有西部某市的城市公園建設(shè)PPP項目。由于項目設(shè)定門票收費較低，被劃為非經(jīng)營類項目，雖然當(dāng)?shù)卣詣潛苄问綗o償出讓土地，但金融機(jī)構(gòu)和承建方組成的投標(biāo)聯(lián)合體還是意興闌珊。

　　“非經(jīng)營性項目要吸引社會投資，需要政府拿出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施。競標(biāo)前，我們提出包括公園周邊土地低價定向出讓，以彌補(bǔ)資金風(fēng)險等方案，但被拒絕，這樣一算賬，看不到盈利空間，就主動退出了?！币晃粎⑴c投標(biāo)的資產(chǎn)管理公司人員告訴記者。

　　業(yè)內(nèi)人士稱，總體來看，社會資本還是希望做“短平快”的項目，喜歡‘賺快錢’。一些準(zhǔn)經(jīng)營類項目，“造血”能力很差，能維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)就很不錯了，更別說是要盈利，這是社會資本“不愿進(jìn)”的關(guān)鍵原因。

　　諸多風(fēng)險加大投資不確定性

　　有基層干部告訴記者，有個別地區(qū)推進(jìn)的PPP項目，就是為了完成上級布置下來的改革任務(wù)，為了試點而試點，并未找到穩(wěn)定盈利途徑。這種社會資本與政府合作形成的“婚姻關(guān)系”，能維持多要“打問號”。

　　記者采訪了解到，PPP項目強(qiáng)調(diào)“風(fēng)險共擔(dān)、參與運(yùn)營”，在短則十多年的PPP項目運(yùn)營過程中，經(jīng)濟(jì)形勢、政策環(huán)境的不確定性大。如何有效防范風(fēng)險，成了擺在社會資本和政府之間的新課題。

　　在云南省建水縣南莊鎮(zhèn)，政府與社會資本合作，各投入3400萬和8000多萬元建設(shè)4萬多畝高效節(jié)水灌溉工程。雖然工程已進(jìn)入建設(shè)階段，總體較為順利，但一些經(jīng)濟(jì)風(fēng)險仍然存在：按當(dāng)前投資比例測算，社會投資方需要近10年時間收回投資。而且這是建立在水源充足供應(yīng)，終端水費足額收取、群眾自家機(jī)井全部封閉接受企業(yè)供水的基礎(chǔ)上，其中任何一環(huán)出問題，都可能造成投資“功虧一簣”。

　　在水利建設(shè)投資領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)水價市場化調(diào)整，是提高水利PPP盈利前景的重要一步。有基層干部稱，中央部委改革意見提出“鼓勵完善水利建設(shè)運(yùn)營的投資、產(chǎn)品定價等政策，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件”，但水價調(diào)整關(guān)系千家萬戶，牽一發(fā)而動全身，落實難度很大。

　　“在西部一些地區(qū)，人口分散難以形成規(guī)模供水量，加上水價標(biāo)準(zhǔn)相對較低，也是影響類似PPP項目落地的障礙。”有的水利工程要實現(xiàn)有利可圖，需要將水價提高2倍以上，群眾承受不起，搞不好還要觸發(fā)社會風(fēng)險。但水價不提，PPP就沒吸引力，社會資本打“退堂鼓”。如何平衡好市場收益和公共利益，仍是兩難問題。

　　PPP項目特許經(jīng)營權(quán)動輒10年起，這期間的顯性、隱性中長期風(fēng)險對社會資本來說往往是“步步驚心”。“政策環(huán)境、市場環(huán)境還僅僅是PPP項目的外部風(fēng)險，項目內(nèi)部從規(guī)劃、建設(shè)到運(yùn)營，也存在著不少風(fēng)險隱患點?！北本┠砅PP專項基金經(jīng)理杜堅（化名）說，從一些PPP項目建設(shè)情況看，技術(shù)勘測不準(zhǔn)、工程實際投資超概算、國家征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等因素，都可能導(dǎo)致PPP成本上升，有的甚至爛尾。

　　信息公開性透明度仍有待加強(qiáng)

　　采訪中，不少市場人士介紹，目前阻礙PPP落地的諸多因素中，除了項目自身存在的風(fēng)險之外，從總體來看，各地PPP運(yùn)作的市場機(jī)制不成熟，透明度、公開性不高，法律體系不健全等，也是影響社會資本投資信心的重要原因。

　　從目前相關(guān)文件來看，政府要進(jìn)行PPP項目融資，首先要進(jìn)行“物有所值評價”，判斷是否可以采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營方式；其次進(jìn)行“財政承受能力論證”，通過論證的，財政部門就可以在編制財政預(yù)算和規(guī)劃的時候把財政支出責(zé)任納入統(tǒng)籌安排，沒通過論證的，不宜采用PPP；最后要進(jìn)入省一級發(fā)改委或財政局PPP項目庫，三者缺一不可。

　　然而，一些地方政府并沒有完成這些程序，將有需要融資的地方項目都扣上了PPP的“大帽子”?！耙恍┑貐^(qū)，當(dāng)?shù)卣蛘J(rèn)為PPP申報過程過于復(fù)雜耗時，或?qū)PP標(biāo)準(zhǔn)盲目高估，有融資需求的項目并沒有做到以上三點，也安上PPP的帽子，希望吸引社會投資?！北本┬氯A久富資產(chǎn)管理公司風(fēng)險控制部高級經(jīng)理周云肖告訴記者，PPP成了一個筐，偽PPP項目往里裝，不利于推動公共服務(wù)的供給側(cè)改革，同時增大了社會資本的項目識別難度和風(fēng)險。

　　同時，不少PPP項目的透明度和可信度也有待提高。據(jù)了解，目前在國家層面，獲得項目信息的權(quán)威渠道是“PPP信息公開平臺”。這一平臺網(wǎng)站的建立降低了項目基礎(chǔ)信息的獲取成本。

　　但在地方層面，信息公開尚沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范程序?！坝械牡胤秸畬PP項目信息發(fā)布于政府采購網(wǎng)站上，而有的地方財政、發(fā)改委網(wǎng)站上均不能以關(guān)鍵詞搜索的形式找到相關(guān)PPP內(nèi)容，還需要通過關(guān)系才能知道PPP項目庫里具體包含哪些項目?！蹦迟Y產(chǎn)管理公司人員坦言，這無疑是給PPP項目人為設(shè)障礙。

　　杜堅說，希望政府部門能更重視PPP項目合規(guī)、透明的運(yùn)作流程，給社會資本跟多信心。