業(yè)內(nèi)建議決策過程要公開透明，建立收費(fèi)動態(tài)調(diào)節(jié)及退出機(jī)制
隨著人口激增，擁堵也成為“大城市病”的重要表現(xiàn)。近日，北京或?qū)⒄魇战煌〒矶沦M(fèi)的消息引發(fā)輿論關(guān)注。北京是否收取擁堵費(fèi)、怎么收，成為人們關(guān)注的熱點，并可能對其他城市起到“示范作用”。雖然征收擁堵費(fèi)在國際一些城市已有先例，但專家指出，擁堵費(fèi)征收須保證其有效、公平、透明，而要從根本上緩解大城市交通問題，還需綜合施策。
“擁堵費(fèi)”成為輿論焦點
交通擁堵費(fèi)是指在交通擁擠時段，對部分區(qū)域道路使用者收取一定的費(fèi)用，以達(dá)到緩解城市交通擁堵的目的。這是通過經(jīng)濟(jì)杠桿控制車輛使用強(qiáng)度的手段之一。自2013年9月發(fā)布的《北京市清潔空氣行動計劃（2013-2017年）重點任務(wù)分解措施》中提出“研究制定征收交通擁堵費(fèi)政策”以來，“擁堵費(fèi)”曾數(shù)次成為輿論焦點。
記者從北京市政府部門了解到，擁堵費(fèi)的提出與北京中心城就業(yè)集中、機(jī)動車保有率高，主要道路超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)、汽車使用強(qiáng)度高等特點有關(guān)。
首先，北京市四環(huán)路以內(nèi)集中了全市65％的重點小學(xué)、80％的三甲醫(yī)院，以及動物園、新發(fā)地、大紅門、西單等大型商市場和繁華商業(yè)區(qū)，三里屯、什剎海、南鑼鼓巷、簋街等餐飲娛樂場所集中區(qū)域，幾乎所有這些點位都已經(jīng)成為無法回避的常規(guī)堵點。
其次，北京一個家庭擁有一輛車已屬平常。對比日本東京內(nèi)三區(qū)，北京中心城人均擁有車輛的水平是東京的2倍。北京市車均道路面積僅為18.3平方米／輛，僅比一個標(biāo)準(zhǔn)停車位的面積（約為12.5平方米）略大。
最后，北京存在“過密、過疏”兩個問題。北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長李國平發(fā)現(xiàn)，中心城區(qū)每平方公里人口密度約2.3萬人，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)每公平公里只有210人，相差近100倍；同時，就業(yè)人口65％集中在中心城區(qū)，中心城交通壓力大，居住與潮汐式交通問題顯著。
這些問題使得北京市多處道路超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。據(jù)北京市交管局統(tǒng)計，2014年北京城市環(huán)路和主要聯(lián)絡(luò)線均超出設(shè)計流量50％以上，西二環(huán)、東三環(huán)等路段高峰時段小時流量達(dá)1.3萬余輛，一些主要道路全天通行量超過10萬輛。
與此同時，高德地圖數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，北京高峰擁堵時段平均車速為每小時22.6公里，成為中國最堵的城市。高峰擁堵延時指數(shù)2.06，即北京駕車出行的上班族通勤要花費(fèi)暢通情況下2倍的時間才能到達(dá)目的地，擁堵時間成本全國最高。
北京交通發(fā)展研究中心調(diào)研發(fā)現(xiàn)，與世界城市普遍的機(jī)動車保有率“中心城區(qū)低，外圍高”的分布態(tài)勢相反，北京市人口密度越高、土地資源越稀缺的中心城機(jī)動車保有率也越高，核心區(qū)（城二區(qū)）小汽車保有率達(dá)到千人310輛，是東京（千人170輛）的近2倍。
2014年北京市小汽車出行比例首次呈現(xiàn)下降趨勢，但出行高峰更加集中，且強(qiáng)中心的城市發(fā)展格局仍未改變：北京市二環(huán)內(nèi)就業(yè)崗位密度為2.2萬個／平方公里，二環(huán)內(nèi)出行量發(fā)生強(qiáng)度7.6萬人次／平方公里，是中心城區(qū)平均強(qiáng)度的2倍。因此，不少專家認(rèn)為，疏散中心城區(qū)小汽車是首都治堵的必要舉措。
北京治堵存三大“隱形壁壘”
擁堵費(fèi)是否“治標(biāo)不治本”？清華大學(xué)交通研究所所長陸化普指出，交通供給能力提高過程中，供求關(guān)系必然有階段性改變，可以用收費(fèi)等需求管理措施來控制。但前提一定是以提高供給能力為核心，同步實施一些必要的需求管理。交通治理的目的是解決老百姓出行。
對于征收擁堵費(fèi)，有國外部分城市曾經(jīng)進(jìn)行過嘗試。瑞典首都斯德哥爾摩從2006年1月起收取擁堵費(fèi)，意大利米蘭從2012年1月開始在市中心收取擁堵費(fèi)。
斯德哥爾摩從2006年1月起收取擁堵費(fèi)，早上6：30到晚上6：29，除公共汽車外的機(jī)動車都需要繳納相同的擁堵費(fèi)。這項措施實施以來，城區(qū)內(nèi)行駛的機(jī)動車數(shù)量減少了20％，同路程車輛行駛時間縮短了30％。
米蘭從2012年1月開始在市中心收取擁堵費(fèi)，通向市中心的43條道路全部設(shè)置了攝像監(jiān)控器。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是每天5歐元（合人民幣35.3元）。在不到兩年的時間里，米蘭市中心交通流量減少了30％，尾氣排放減少了60％。
也有學(xué)者指出，同樣征收擁堵費(fèi)的倫敦，近年就面臨收費(fèi)效果逐步弱化的問題，且征收成本高昂。
收費(fèi)治堵如何確保公平？國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所城市交通研究室主任程世東說，擁堵費(fèi)需要科學(xué)測算，讓工薪階層敏感的金額可能對富人約束力有限，但讓富人敏感的金額，又可能使路上的車輛大幅度減少，影響道路資源的充分利用。
如何確保擁堵費(fèi)的論證決策過程、使用去向公開透明？中國青年報社會調(diào)查中心調(diào)查顯示，65.1％的受訪者建議公布用于治堵的具體花費(fèi)；60.7％的受訪者表示整個決策過程要公開透明?！叭绻欢ㄒ眨敲次蚁Ｍ⒃诳茖W(xué)決策的基礎(chǔ)之上，讓車主知道錢花在哪，有什么客觀效果。并且必須建立退出機(jī)制，效果不理想就要廢止?！眲倎肀本﹨⒓庸ぷ鳌⑸胁荒軈⑴c搖號的市民胡雪認(rèn)為。
多家研究機(jī)構(gòu)、專家調(diào)研發(fā)現(xiàn)，北京治理擁堵有三大“隱形壁壘”，與國外一些城市不同，在政策制定時需要系統(tǒng)考慮。
一是規(guī)劃單中心發(fā)展等歷史原因。北京城脫胎于一個擁有幾千年歷史的古城，經(jīng)過多年現(xiàn)代化建設(shè)，單中心的發(fā)展格局難以短期內(nèi)改變，整體路網(wǎng)結(jié)構(gòu)仍然不盡完善，放射性路少、斷頭路多。同時，望京、回龍觀、天通苑等特大型社區(qū)職住不平衡，深受潮汐交通困擾。
二是設(shè)施建設(shè)與城市發(fā)展需逐步匹配?！笆濉逼陂g，北京軌道交通新增運(yùn)營里程218公里，增量規(guī)模全國領(lǐng)先，總里程達(dá)到554公里，位居世界先進(jìn)城市行列，但多層次軌道網(wǎng)絡(luò)方面仍有空間。北京交通發(fā)展研究中心調(diào)研發(fā)現(xiàn)，東京、巴黎等城市在50公里左右的通勤范圍內(nèi)，都有數(shù)千公里的市郊鐵路，而北京遠(yuǎn)郊新城、周邊燕郊等城鎮(zhèn)仍缺少多層次大運(yùn)量的軌道交通服務(wù)。在軌道交通規(guī)劃和設(shè)計時，也應(yīng)更加強(qiáng)軌道交通與地面的互動，方便乘客換乘。比如，同為CBD地區(qū)，北京軌道交通出入口為17個，而東京則達(dá)到120個，交通與建筑互動頻繁。
三是體制機(jī)制需進(jìn)一步理順。按照北京市相關(guān)政策，道路“微循環(huán)”暢通、斷頭路打通、醫(yī)院學(xué)校等堵點治理、中心城停車整治的責(zé)任都在區(qū)縣，如果區(qū)縣一級不能發(fā)揮治理主體作用，治堵就如“隔靴搔癢，難達(dá)患處”。
價格調(diào)節(jié)機(jī)制需政策配套
清華大學(xué)交通所所長陸化普、北京交通發(fā)展研究中心主任郭繼孚、國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所城市交通研究室主任程世東等專家在接受記者采訪時表示，要征收擁堵費(fèi)，真正發(fā)揮價格調(diào)節(jié)的作用，必須做好諸多政策配套。
一是收費(fèi)路段需精細(xì)測算。如果收費(fèi)手段先進(jìn)，擁堵費(fèi)會使交通需求的空間分布得到調(diào)整，鼓勵社會車輛繞行其他道路。但擁堵費(fèi)起效的前提是路網(wǎng)需求分布不均勻，因此，哪些路段收費(fèi)需要精細(xì)測算，且區(qū)域內(nèi)最好有交通“替代方案”，允許百姓選擇。
有學(xué)者指出，如果不能在征收擁堵費(fèi)范圍外提供免費(fèi)可行的替代交通方案，可能會造成收費(fèi)地方不堵、不收地方更堵的結(jié)果。
二是公共交通服務(wù)能力提升。幾位專家均表示，交通需求管理措施應(yīng)該以公共交通服務(wù)能力的提升為核心。
大力發(fā)展公共交通是治堵的必由之路。國外一些大城市出行的公交分擔(dān)率為60％-70％，我國平均只有20％，北京能夠達(dá)到44％。目前北京在全國擁有最大的路上和地下公共交通資源，但受制于地面交通擁堵，地面公交出行的效率很低，且公共交通智能化水平仍有很大提升空間。
北京交通發(fā)展研究中心測算發(fā)現(xiàn)，北京市近年來大力發(fā)展公共交通，2014年北京市小汽車出行比例較2010年降低2.1個百分點，首次呈下降趨勢。但地面公交和軌道交通兩端步行時間、候車時間及換乘時間分別占全程出行時間的35％和39％，公共交通換乘效率仍然不高。
交通運(yùn)輸部管理干部學(xué)院教授張柱庭認(rèn)為，給公共交通更多的路權(quán)是最根本的治堵措施。目前公共交通還沒有達(dá)到應(yīng)有水平，“安全、便捷、綠色、舒適、經(jīng)濟(jì)”這幾個指標(biāo)都還有待提升。應(yīng)進(jìn)一步提升公共交通的優(yōu)勢，讓大家愿意乘坐，優(yōu)先滿足公共交通所代表的多數(shù)人。
一項調(diào)查顯示，如果征收擁堵費(fèi)，47.3％的受訪者表示會減少開車，乘坐公共交通工具。
三是收費(fèi)動態(tài)調(diào)節(jié)的機(jī)制。擁堵費(fèi)需要科學(xué)測算，如果長期實施，需要引入動態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制。比如假設(shè)剛開始收取20元是有效的，但5年之后隨著物價水平變化可能會失效。
“從供需矛盾來看，北京交通壓力還是增長趨勢，擁堵費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段需要根據(jù)整體交通環(huán)境不斷調(diào)整?！惫^孚指出，北京交通承載力問題是“大城市病”的典型表現(xiàn)，需要因地制宜。比如，中心城高密度區(qū)要“擠出”小汽車，而中心城區(qū)之外較為低密度的地區(qū)可以適當(dāng)發(fā)展小汽車。（記者 丁靜 烏夢達(dá)）
整治擁堵“頑疾”重在優(yōu)化城市布局
對于已提了多年的擁堵費(fèi)是否征收問題，在今年1月北京市“兩會”的政務(wù)咨詢會上，北京市常務(wù)副市長李士祥明確表態(tài)，北京正在研究試點征收擁堵費(fèi)的政策。北京目前560萬輛機(jī)動車，這種特大型城市的交通，不是簡單收費(fèi)就能解決，也不是一個單項措施就能解決的，而是要有綜合政策。
受訪專家對此提出三點建議。一是重視“交通病”與“城市病”的同步治理。南開大學(xué)教授馮銀廠說，如果北京的城市規(guī)劃和功能不進(jìn)行大的改變，現(xiàn)有的政策很難起到根本作用。應(yīng)該實施交通與土地開發(fā)模式融合戰(zhàn)略，推動以交通為導(dǎo)向的土地開發(fā)模式，著力解決功能疏解、職住平衡等重大問題。
專家認(rèn)為，優(yōu)化城市交通的重要舉措是優(yōu)化城市布局。“十三五”期間，北京市首次提出將交通承載力作為城市發(fā)展的約束性指標(biāo)，并提出土地供應(yīng)優(yōu)先安排用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
目前，北京市已經(jīng)明確摒棄“攤大餅”的發(fā)展思路，促進(jìn)就近居住和職住平衡。在通州北京城市副中心的規(guī)劃中，考慮到為通州當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化、就業(yè)居民提供各類政策性住房，實現(xiàn)居住社區(qū)為本地就業(yè)、城鎮(zhèn)化配套；配建文化中心、大劇院、體育中心等高等級公共設(shè)施；整建制引入中心城優(yōu)質(zhì)的三甲醫(yī)院、重點中小學(xué)、幼兒園等資源。構(gòu)建15分鐘生活圈，提高餐飲、文化活動等場所的便利程度，實現(xiàn)生活社區(qū)的24小時運(yùn)作。
“多中心、網(wǎng)絡(luò)化的城市，有助于分區(qū)域?qū)崿F(xiàn)相對的職住平衡，減少大流量、長距離通勤出行?！北本┐髮W(xué)首都發(fā)展研究院院長李國平說。
二是交通建設(shè)從注重規(guī)模擴(kuò)充到注重整體運(yùn)行質(zhì)量與服務(wù)水平的提升。
北京將在2020年基本建成現(xiàn)代化綜合交通體系。這個體系包括10個子系統(tǒng)：區(qū)域交通系統(tǒng)，公共交通系統(tǒng)，步行自行車系統(tǒng)，道路設(shè)施及運(yùn)行系統(tǒng)，停車設(shè)施與管理系統(tǒng)，交通需求管理系統(tǒng)，物流運(yùn)輸系統(tǒng)，智慧交通系統(tǒng)，綠色交通系統(tǒng)和平安交通系統(tǒng)。
北京市交通委負(fù)責(zé)人介紹，將在北京為中心的50公里半徑范圍內(nèi)打造“1小時交通圈”；按照“公交城市”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建多層次、多樣化的公共交通服務(wù)體系，中心城公共交通出行的平均通勤時間不超過60分鐘；將建成區(qū)實現(xiàn)規(guī)劃道路網(wǎng)密度達(dá)到4.5公里／平方公里，中心城路網(wǎng)高峰交通指數(shù)控制在6以內(nèi)；小客車保有量與周轉(zhuǎn)量將控制在土地資源、路網(wǎng)容量承載能力的范圍之內(nèi)，中心城小客車（含出租車）出行比例控制在25％以內(nèi)。
此外，還將致力于解決“停車難”，以破解基本車位缺口為突破點，形成與土地利用功能相匹配、道路交通容量相協(xié)調(diào)、公交優(yōu)先戰(zhàn)略相適應(yīng)的可持續(xù)靜態(tài)交通發(fā)展新格局。
硬件建設(shè)方面，“十三五”期間，北京將再建成軌道交通運(yùn)營里程1000公里，軌道出行分擔(dān)率達(dá)到公共交通的60％；北京周邊將建成1000公里市郊鐵路。同時，2020年自行車慢行道將達(dá)到3200公里，努力恢復(fù)自行車、行人路權(quán)，改善城市慢行系統(tǒng)。
三是交通治理“事權(quán)下放”，加強(qiáng)綜合執(zhí)法。
北京市交通委近日將緩解交通擁堵的6個方面46項工作任務(wù)分配到24家市級責(zé)任單位和16個區(qū)政府，明確任務(wù)表，建立落實臺賬，落實不力將行政問責(zé)。
一些基層干部指出，事權(quán)下放對區(qū)縣推動工作有幫助，但需要人權(quán)、財權(quán)等配套實施，否則實際工作很難推進(jìn)。比如，一個街道辦事處的城建科副科長，可能又是交通、衛(wèi)生、節(jié)水、垃圾分類的專員，一個人要干市級層面5、6個局的活兒，“每項工作能做到60分都很難”。
“北京交通承載力問題是大城市病的典型表現(xiàn)，需要從規(guī)劃、建設(shè)、管理、限制等多方面共同發(fā)力，且要因地制宜，不可一蹴而就?！惫^孚等專家指出，從國際一些大城市的治堵歷程來看，北京可以治理擁堵“頑疾”，為首都功能的釋放、京津冀一體化發(fā)展提供足夠的交通承載能力。(記者 丁靜 烏夢達(dá)）
(責(zé)任編輯：羅伯特)
