發(fā)改委解讀：《關(guān)于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設(shè)鐵路的實施意見》政策解讀

　　一、關(guān)于《實施意見》出臺的背景和意義。

　　鐵路是國民經(jīng)濟大動脈和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，加快推進鐵路建設(shè)，既利當(dāng)前，又利長遠，對穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生具有重要意義。黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志十分關(guān)心鐵路建設(shè)，多次作出重要批示，要求加快鐵路發(fā)展。同時，鐵路抄送列表總公司也面臨較大的債務(wù)負擔(dān)，還本付息壓力逐漸加大，解決好鐵路建設(shè)投融資問題十分迫切。鐵路建設(shè)不能再靠國家投資單打獨斗，必須實現(xiàn)投資主體多元化，廣泛吸引社會資本參與。

　　深化鐵路投融資體制改革，是貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的一項重要改革，事關(guān)鐵路改革發(fā)展全局，對鐵路健康可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。我委深入貫徹國務(wù)院《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕33號）、《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）文件精神，會同有關(guān)方面深入調(diào)研，聽取地方政府、相關(guān)企業(yè)的意見和建議，組織有關(guān)專家以問題為導(dǎo)向開展相關(guān)政策研究，在此基礎(chǔ)上，我委會同財政部、國土資源部、銀監(jiān)會、國家鐵路局等5部委聯(lián)合出臺了《實施意見》。

　　二、關(guān)于《實施意見》對進一步深化鐵路投融資體制改革的作用。

　　此前，社會資本投資鐵路的方式相對比較單一，主要是獨資和合資兩種模式。在此基礎(chǔ)上，《實施意見》進一步拓寬了社會資本投資鐵路的渠道，一方面為了盤活鐵路總公司大量的存量資產(chǎn)，緩解融資和債務(wù)壓力，支持鐵路總公司以股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)置換、資產(chǎn)并購、重組改制等資本運作方式吸引社會資本；另一方面拓寬鐵路發(fā)展基金發(fā)行渠道，按照特事特辦的原則，支持通過設(shè)立專項信托計劃和公募基金產(chǎn)品募集資金。通過以上幾種方式，社會資本既可以通過直接投資參與鐵路建設(shè)和運營，也可以選擇不直接參與鐵路建設(shè)運營的資本運作方式，投資渠道更寬，模式更多樣，更有利于推進鐵路建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。

　　截止“十二五”末，全國鐵路營業(yè)里程達到12.1萬公里，其中高速鐵路營業(yè)里程突破1.9萬公里，位居世界第一?！笆濉辫F路固定資產(chǎn)投資完成3.58萬億元、新線投產(chǎn)3.05萬公里，較“十一五”分別增長47.3%、109%，鐵路年度投資持續(xù)保持8000億元以上高位運行，在經(jīng)濟下行壓力加大的情況，鐵路投資對促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

　　三、關(guān)于《實施意見》采取的穩(wěn)定社會資本投資預(yù)期的措施。

　　鐵路項目投資動輒數(shù)十億元，甚至數(shù)百億、上千億元，投資規(guī)模大、回收期長，大部分項目整體收益低，其中客運鐵路運營初期大多處于虧損狀態(tài)?？紤]到鐵路行業(yè)的特點，如何提高項目收益，增強對社會資本的吸引力確實是瓶頸和難點。《實施意見》主要通過以下幾方面措施提高項目綜合收益，增強社會資本參與鐵路的積極性：

　　一是在項目選擇過程中，敢于拿出效益好的項目吸引社會資本進入，優(yōu)先推薦市場前景較好、投資預(yù)期收益較穩(wěn)定的項目。

　　二是明確社會資本投資鐵路同等享受國家支持鐵路建設(shè)土地綜合開發(fā)的相關(guān)政策，這一點是提高項目收益的重要舉措，讓社會資本享受與國鐵同等政策，也體現(xiàn)了國家大力支持社會資本投資鐵路的決心。

　　三是對按規(guī)定實行市場調(diào)節(jié)價的鐵路項目，由企業(yè)自主定價。長期以來我國鐵路實行政府定價，運價水平總體偏低，目前，國家已經(jīng)放開部分鐵路運輸產(chǎn)品的價格，包括動車組票價等，這反映了鐵路運價改革的趨勢，后續(xù)我們還將按照市場化的原則，繼續(xù)推動運價改革。

　　四是發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用，對公益性運輸，建立合理的補償制度，激發(fā)市場活力，并鼓勵地方政府配套跟進，出臺相應(yīng)資金支持政策。

　　四、關(guān)于《實施意見》對社會資本權(quán)益的保障。

　　社會資本投資的鐵路需要納入國家鐵路統(tǒng)籌運輸服務(wù)，國家干線鐵路也需要其他鐵路的補充和支持，兩者密不可分。從實際情況看，部分項目社會資本在項目建設(shè)計劃、建設(shè)方案、投資控制、運輸安排等公司重大管理事項上的話語權(quán)有待提高，尤其是運輸調(diào)度保障不足，容易出現(xiàn)需求有余、運力不足的局面，影響項目投資效益。保障企業(yè)合法權(quán)益，首先要尊重企業(yè)市場主體地位，建立健全項目法人治理結(jié)構(gòu)，支持項目法人自主決策重大事項。出于路網(wǎng)整體性和運輸安全性考慮，目前我國的國家鐵路網(wǎng)由鐵路總公司統(tǒng)一管理和調(diào)度指揮，如何理順鐵路總公司與社會資本之間的運輸關(guān)系是我們研究的重點。

　　《實施意見》明確提出項目的運輸管理方式應(yīng)由企業(yè)自主選擇，支持有條件的項目實行管內(nèi)自主運輸調(diào)度，充分保障企業(yè)的運輸自主權(quán)。同時，借鑒民航、城市軌道交通等其他行業(yè)的經(jīng)驗，《實施意見》著重強調(diào)鐵路總公司要轉(zhuǎn)變服務(wù)方式，向社會資本提供線路使用、車站服務(wù)、技術(shù)作業(yè)、設(shè)施設(shè)備維護、委托運輸?shù)雀黝愯F路資源的社會化服務(wù)。鐵路總公司可以收取相應(yīng)的服務(wù)費用，用于維護和升級相關(guān)設(shè)施，提高服務(wù)水平和保障能力。這種模式既有利于路網(wǎng)資源共享，又有利于厘清資產(chǎn)界面。

　　五、關(guān)于《實施意見》對項目收費和收入分配合理性的保障。

　　現(xiàn)在鐵路總公司已開展部分社會化服務(wù)，比如接受社會資本委托開展運輸管理服務(wù)，這項服務(wù)本身有較大的市場需求，一些缺乏鐵路運營經(jīng)驗和人才隊伍的社會資本通常希望借助專業(yè)鐵路運輸公司的技術(shù)、人才和管理優(yōu)勢降低管理成本，但由于目前委托運輸服務(wù)缺乏市場化的標準，企業(yè)往往認為委托運輸費用占成本比例較高。《實施意見》要求有關(guān)方面對社會化服務(wù)項目要明碼標價，公開收費標準，強化清單式管理。同時政府要加強監(jiān)管，將鐵路各種社會化服務(wù)的項目和收費標準納入到各級價格主管部門的監(jiān)管范疇，規(guī)范收費行為，保障市場公平交易。

　　合資鐵路清算方式也是社會資本反映比較多的問題。我國的清算體系發(fā)展經(jīng)歷了幾個階段，每個階段清算方式的設(shè)計都有其歷史背景，與當(dāng)時的鐵路管理體制相關(guān)，盡管今天鐵路改革已經(jīng)實現(xiàn)了政企分開，但清算體系還須加大改革步伐，適應(yīng)鐵路投資多元化的需要。目前存在的清算體系不透明、信息不公開、路網(wǎng)中不同線路之間交叉補貼等問題確實影響社會資本投資鐵路的積極性。按照《實施意見》，下一步有關(guān)方面要結(jié)合我國鐵路實際情況和改革方向，抓緊制定更科學(xué)系統(tǒng)、更符合市場化需要的清算體系，并實現(xiàn)公開透明，更好保護社會資本經(jīng)營利益和積極性。

　　六、關(guān)于《實施意見》如何幫助社會資本緩解融資難題。

　　鐵路項目資金需求大，除企業(yè)自身出資外，還需依靠銀行等金融機構(gòu)的支持。由于鐵路項目一般自身收益不高、投資回收周期長的特點，銀行對社會資本發(fā)放貸款比較謹慎?！秾嵤┮庖姟诽岢隽硕囗椊鹑趧?chuàng)新舉措，例如利用采礦權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)等進行擔(dān)保貸款，探索利用鐵路運輸、土地綜合開發(fā)等預(yù)期收益進行質(zhì)押貸款?！秾嵤┮庖姟愤€強調(diào)發(fā)揮債券和證券市場的融資作用，支持和鼓勵社會資本通過發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、債務(wù)融資工具以及項目收益?zhèn)?、可續(xù)期債券和上市融資等方式籌集建設(shè)資金。推出這些新的金融產(chǎn)品，就是希望拓寬社會資本融資渠道，簡化和加快辦理融資手續(xù)，確保企業(yè)有充足、穩(wěn)定的資金推進項目建設(shè)。

　　七、關(guān)于《實施意見》如何確保公眾利益和公共安全？

　　鐵路作為大眾化的交通出行工具，與老百姓利益息息相關(guān)，絕不能因為引進社會資本就降低運輸安全要求、降低服務(wù)質(zhì)量要求。保障公共利益，一是要從源頭著手，規(guī)范社會資本投資主體的選擇、確定程序，通過競爭方式挑選真正具有實力、信譽的社會資本投資鐵路，并通過投資協(xié)議等法律文件約束相關(guān)責(zé)任和義務(wù)，有效保障公共利益；二是要明確責(zé)任主體，項目法人作為責(zé)任主體依法承擔(dān)安全、質(zhì)量和環(huán)境責(zé)任，切實履行運輸企業(yè)社會責(zé)任和公共服務(wù)義務(wù)，服從國家應(yīng)急調(diào)度和管理；三是強化政府監(jiān)管，加強政府在建設(shè)、運營和相關(guān)經(jīng)營活動中的監(jiān)管責(zé)任，政府也將通過加強監(jiān)管逐步建立健全社會資本投資鐵路市場的信用記錄，保障市場健康發(fā)展。