●中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出階段性提高財政赤字率，今年財政赤字有可能突破2萬億元，這為地方政府?dāng)U展地方債券規(guī)模創(chuàng)造了良好時機(jī)。
●在進(jìn)一步加強(qiáng)對基金的規(guī)范化管理前提下，通過產(chǎn)業(yè)投資基金、股權(quán)引導(dǎo)基金等方式構(gòu)建政府資本性支出的基金化模式，發(fā)揮政策性基金的帶動作用。該類基金中，各類合伙人持有的基金份額可由政府與社會資本協(xié)商確定。
●要科學(xué)地劃分各級政府的投資范圍和投資領(lǐng)域，各投各的，各負(fù)其責(zé)。涉及共同投資的，也要明確各自的投資權(quán)利、責(zé)任，并構(gòu)建與之相適應(yīng)的規(guī)范的融資機(jī)制。
規(guī)范地方政府融資，防范財政風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)財政和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展是我國地方政府債務(wù)新規(guī)的宗旨。有基于此，地方政府融資的出路首先在于矯正地方政府融資的“主體錯位”，逐步剝離融資平臺公司為地方政府融資的功能，回歸到地方政府直接作為融資主體進(jìn)行融資；其次，要遵循預(yù)算法精神，地方政府融資要采取以政府直接發(fā)債的方式進(jìn)行融資；再者，為了盡可能舒緩政府直接負(fù)債融資壓力和提高公共服務(wù)的效率，要充分發(fā)揮社會資本的作用，大力推廣PPP。這也是地方政府融資新規(guī)的基本框架。未來需要改進(jìn)的主要是針對地方政府債務(wù)新規(guī)運(yùn)行中反映出來的問題，逐步就“基本框架”進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，以滿足地方政府的現(xiàn)實(shí)融資需求。為此，需進(jìn)一步創(chuàng)新思路，加大改革力度，盡快建立起規(guī)范透明的地方政府融資機(jī)制。
在新規(guī)框架下不斷調(diào)整和創(chuàng)新
地方政府融資機(jī)制要努力構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)相匹配的地方政府融資體系，創(chuàng)新融資機(jī)制，舒緩地方政府巨大的資金壓力。
——適度擴(kuò)展地方政府債券規(guī)模，加快地方政府債務(wù)融資方式轉(zhuǎn)型
面對地方政府巨大的融資需求和債務(wù)壓力，2015年的發(fā)債規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求，因此中央政府應(yīng)該積極拓展地方政府債券新增發(fā)行規(guī)模，以滿足地方政府正常合理的融資需求。惟其如此，才能為逐步剝離融資平臺公司的政府融資功能奠定基礎(chǔ)，降低地方政府融資成本，實(shí)現(xiàn)“債務(wù)新規(guī)”的政策目標(biāo)。
中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出階段性提高財政赤字率，今年財政赤字有可能突破2萬億元，這為地方政府?dāng)U展地方債券規(guī)模創(chuàng)造了良好時機(jī)。
從長遠(yuǎn)來看，如何使中央政府確定的地方政府融資規(guī)模與地方政府的正常合理融資需求相吻合是一個需要破解的難題，需要不斷創(chuàng)新信息交流渠道，克服信息偏在的問題。
——進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP）的制度供給
近兩年，決策層和各級管理部門對PPP高度重視，在立法、示范項目推進(jìn)、融資匹配等方面做了一系列的積極推進(jìn)。為促進(jìn)PPP模式順利落地，真正發(fā)力，需從以下幾方面著手推進(jìn)：一是盡快由國家層面立法，出臺《政府與社會資本合作法》（基本法），提綱挈領(lǐng)地進(jìn)行制度規(guī)范，強(qiáng)調(diào)權(quán)威性和打破部門利益障礙；二是國家層面派出專門機(jī)構(gòu)或組織梳理和調(diào)整各部門各地方有關(guān)PPP的法規(guī)和管理辦法，協(xié)調(diào)PPP項目進(jìn)展過程中“法規(guī)打架”、法規(guī)適用等問題，并進(jìn)一步完善提高法規(guī)的操作性、解決實(shí)施等問題。三是在財政部《操作指南》和發(fā)改委《特許經(jīng)營管理辦法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整合資源，圍繞PPP項目推進(jìn)過程中出現(xiàn)的困難，建立多部門協(xié)作的政策支持體系，對項目全生命周期的建設(shè)運(yùn)營管理給予恰當(dāng)?shù)闹贫取⑷谫Y、監(jiān)管等方面的系統(tǒng)政策支撐。最后，全社會要共同努力倡導(dǎo)契約精神、依法治國以及誠信的營商環(huán)境，創(chuàng)建PPP機(jī)制所必要的市場環(huán)境。
——通過資產(chǎn)證券化方式提高政府部分資產(chǎn)流動性
中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)下行壓力加大的背景下，“存量資產(chǎn)證券化”的發(fā)展路徑是一個可行的選擇，將政府的一部分存量資產(chǎn)變現(xiàn)會極大促進(jìn)各級政府的改革進(jìn)程，緩解地方政府巨大的支出壓力和債務(wù)壓力。從國家層面看，要充分警惕規(guī)避美國等發(fā)達(dá)國家由于資產(chǎn)證券化帶來的金融風(fēng)險。一是從制度規(guī)范入手，嚴(yán)格入池資產(chǎn)質(zhì)量，簡化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)設(shè)計。我國資產(chǎn)證券化市場才剛剛開始，有待完善，信息不對稱、知識儲備不足現(xiàn)象突出。二是強(qiáng)化信息披露。完善信息披露是擴(kuò)大投資者群體和促進(jìn)二級市場流動性提高的重要一環(huán)。具體來說，應(yīng)充分披露每個基礎(chǔ)資產(chǎn)抵押擔(dān)保情況，評級機(jī)構(gòu)需要充分披露評級方法、假設(shè)、流程以及利益沖突相關(guān)信息，充分披露進(jìn)行壓力測試的現(xiàn)金流和抵押信息，投資者需要充分了解該證券風(fēng)險特征和機(jī)構(gòu)特征。
——積極構(gòu)建政府資本性支出的基金化模式
在進(jìn)一步加強(qiáng)對基金的規(guī)范化管理前提下，通過產(chǎn)業(yè)投資基金、股權(quán)引導(dǎo)基金等方式構(gòu)建政府資本性支出的基金化模式，發(fā)揮政策性基金的帶動作用。
為了吸引更多的社會資本投資地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，緩解地方政府財政支出壓力，可以通過由政府與社會資本共同設(shè)立引導(dǎo)基金的方式，用于投資包括交通、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)在內(nèi)的地方項目，充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。該類基金中，各類合伙人持有的基金份額可由政府與社會資本協(xié)商確定。
科學(xué)化精細(xì)化管理地方債券融資
——適度下放債券融資權(quán)，解決好怎么借的問題
新預(yù)算法已經(jīng)授予地方政府債務(wù)融資權(quán)，地方政府借債已經(jīng)名正言順，但借債主體目前還暫時限定在省級政府。就現(xiàn)實(shí)而言，在我國目前加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，地方政府（尤其是市、縣級政府）是落實(shí)中央決策、執(zhí)行具體任務(wù)的主角，面對數(shù)以萬億計的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，僅靠現(xiàn)有的財力，顯然孤木難支。因此，應(yīng)創(chuàng)造條件逐步允許符合條件的市、縣級政府舉債融資。有基于此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方發(fā)展實(shí)際情況，首先在法律層面，有條件地賦予地市級和縣級政府舉債融資的資格，進(jìn)而在制度規(guī)范上明確舉債規(guī)模和程序，制定地方政府發(fā)債的管理制度，做好地方政府債券發(fā)行額度管理、發(fā)債市場建設(shè)、發(fā)債技術(shù)規(guī)范和配套措施。
——合理劃分地方政府債券融資的管理事權(quán)，解決好怎么管的問題
目前實(shí)行發(fā)行限額和納入預(yù)算的雙重管理模式。待條件成熟時逐步過渡到余額管理。對已經(jīng)認(rèn)定的地方政府存量債務(wù)，要通過發(fā)行債券逐步置換，力爭在五年內(nèi)全部置換完畢。根據(jù)2015年的實(shí)踐，為了更好地做好地方政府債券融資管理工作，首先在新增債券融資規(guī)模和結(jié)構(gòu)的決定方面下功夫，進(jìn)一步完善對地方政府債券融資需求的“盡調(diào)”機(jī)制，科學(xué)合理地設(shè)定新增債券規(guī)模和結(jié)構(gòu)，盡可能使之與地方政府的正當(dāng)融資需求相吻合；其次，在存量債務(wù)置換方面，考慮到地方政府的余額規(guī)模已經(jīng)確定，可以考慮明文確定將置換債的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和置換方式等方面的權(quán)限下放增強(qiáng)各級政府的自主斟酌空間，中央政府進(jìn)行宏觀監(jiān)督。再者，要通過專門規(guī)定，明確地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)對舉借債務(wù)的責(zé)任和風(fēng)險防控責(zé)任，有效落實(shí)責(zé)任追究制。
——落實(shí)責(zé)任，做好預(yù)案，解決好怎么還的問題
首先，要處理好中央與地方、地方政府與企業(yè)的關(guān)系。誰借誰還，風(fēng)險自擔(dān)。中央不負(fù)責(zé)救助，以硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險。進(jìn)一步規(guī)范地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型和功能定位。界定好地方政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)的邊界，避免企業(yè)債務(wù)風(fēng)險向政府轉(zhuǎn)移，建立地方財政風(fēng)險防范機(jī)制。其次，要督促地方政府構(gòu)建規(guī)范透明的償債機(jī)制和違約責(zé)任，構(gòu)筑必要的償債基金制度，并且有效管理。再者，上級政府有責(zé)任做好債務(wù)危機(jī)處置的應(yīng)急預(yù)案，并且根據(jù)形勢的變化進(jìn)行持續(xù)的動態(tài)更新，防止局部危機(jī)變成區(qū)域性和系統(tǒng)性危機(jī)。
守住債務(wù)風(fēng)險底線完善債務(wù)風(fēng)險防范
首先，按照先增量、逐步存量的原則，加快建立地方政府財務(wù)綜合報告制度。這是評估地方政府債務(wù)風(fēng)險的基礎(chǔ)，促進(jìn)地方政府改善治理，提高政務(wù)的規(guī)范性和財政的透明度，規(guī)范債務(wù)管理。改革政府會計制度，編制并披露地方政府資產(chǎn)負(fù)債表。
其次，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。引入地方債務(wù)的市場評級制度，由專業(yè)評級公司對各地方債進(jìn)行等級評估，引入市場力量，形成外部約束。建立地方政府債券評級和信息披露制度，構(gòu)建地方債務(wù)監(jiān)控指標(biāo)體系。逐步構(gòu)建地方政府債務(wù)融資合理空間的評估體系。
構(gòu)建系統(tǒng)化的政府性債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管框架和責(zé)任機(jī)制。建立地方債務(wù)風(fēng)險早期預(yù)警系統(tǒng)，事前規(guī)范以及早期預(yù)警系統(tǒng)可以幫助減緩財政風(fēng)險。在這方面需要研究設(shè)置風(fēng)險監(jiān)控指標(biāo)體系，此外，還應(yīng)加快建立償債基金制度。要求地方政府建立專門的償債基金，由債務(wù)資金支持的項目收益、當(dāng)?shù)刎斦罩в?、預(yù)備費(fèi)的結(jié)余部分等，均按規(guī)定進(jìn)入償債基金。償債資金要實(shí)施封閉管理，嚴(yán)禁不當(dāng)提取和使用。
最后，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置機(jī)制，妥善處理存量債務(wù)，防范債務(wù)風(fēng)險。運(yùn)用大數(shù)據(jù)信息，研究并分階段建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系和應(yīng)急處置系統(tǒng)。出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險時，政府能夠迅速反應(yīng)及時規(guī)避，至少使風(fēng)險降到最低。
加快配套制度建設(shè)
適應(yīng)融資新規(guī)則
——清晰劃分投資權(quán)，約束地方政府投融資沖動
投資權(quán)限劃分一直是政府間關(guān)系調(diào)整的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是管控地方政府債務(wù)風(fēng)險、明晰風(fēng)險責(zé)任的關(guān)鍵。黨的十八屆三中全會明確提出，要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府更好地發(fā)揮作用，這勢必要求進(jìn)一步厘清政府與市場的關(guān)系，尊重市場機(jī)制，約束政府的行為，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變。從投資權(quán)劃分的視角看，首先要轉(zhuǎn)變政府職能，厘清政府與市場關(guān)系，明確政府投資的邊界和投資的有效性，盡可能讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用。其次，要科學(xué)地劃分各級政府的投資范圍和投資領(lǐng)域，各投各的，各負(fù)其責(zé)。涉及共同投資的，也要明確各自的投資權(quán)利、責(zé)任，并構(gòu)建與之相適應(yīng)的規(guī)范的融資機(jī)制；再者，要加強(qiáng)地方政府投資決策的科學(xué)機(jī)制、約束機(jī)制和問責(zé)機(jī)制的建立和完善。
——完善政績考核制度，給予地方官員明確的施政導(dǎo)向
轉(zhuǎn)變政府職能，建立良性的政績考核機(jī)制是從源頭上抑制地方政府投資沖動的前提條件，也自然就成為把控債務(wù)融資，防范風(fēng)險的基礎(chǔ)。從目前情況看，我國的政績考核新標(biāo)準(zhǔn)并沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，存在缺乏中央制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、具體考核缺乏中央指導(dǎo)等問題。新時期，國家層面應(yīng)當(dāng)首先考慮加快出臺一套科學(xué)、客觀、標(biāo)準(zhǔn)化的法規(guī)性政績考核標(biāo)準(zhǔn)，建立一個全面的指標(biāo)體系，對各個領(lǐng)域所占的權(quán)重進(jìn)行科學(xué)衡量。引導(dǎo)地方政府從經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域脫身，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，從源頭控制政府債務(wù)規(guī)模膨脹。
——加快政府間財政體制改革，適當(dāng)增強(qiáng)地方財政能力
經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，地方政府的收支壓力日益加重，亟待把握今年全面推開“營改增”改革的時機(jī)，調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，考慮完善以直接稅為主（不動產(chǎn)稅等）的地方主體稅種設(shè)置，使地方政府在治理轄區(qū)、推動地方發(fā)展方面有足夠的可持續(xù)的收入來源，也可緩解地方債務(wù)壓力。“營改增”后，地方主體稅種缺失，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，按照“多專享稅，少共享稅”的思路，政府收入的劃分應(yīng)堅持以下原則：一是以效率、公平、征管便利和收入充足為原則；二是要盡量減少共享稅，切實(shí)增加各層級的專享收入規(guī)模；三是要擴(kuò)大直接稅和地方稅。賦予地方一定稅權(quán)，主要是一些地方稅的選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)和特定約束條件下的因地制宜設(shè)稅立法權(quán)等權(quán)限。
?。ㄕn題執(zhí)筆人：趙全厚、張立承、封北麟、劉薇等）
(責(zé)任編輯：羅伯特)
