近年來，黑龍江省開展了“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗涉農(nóng)資金整合，探索了部門內(nèi)部、行業(yè)之間涉農(nóng)項目的有機整合，并從時間、空間上創(chuàng)新了涉農(nóng)資金整合方式。三年來，黑龍江省共整合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村社會發(fā)展、扶貧開發(fā)等三類資金931億元，確保了各項試點任務(wù)的順利開展。實踐證明，推進(jìn)涉農(nóng)資金整合是財政支農(nóng)資金管理體制改革的重大方向。下一步深入推進(jìn)和擴大整合試點，應(yīng)重點加強中央各部門涉農(nóng)資金整合，實現(xiàn)由中央專項轉(zhuǎn)移支付向一般轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)變，逐步推進(jìn)省級涉農(nóng)部門由內(nèi)至外實施資金整合，再輔以健全的項目資金管理體制和合理的項目規(guī)劃配套，追求涉農(nóng)資金整合的效益最大化。

　　主要成效

　?。ㄒ唬┙鉀Q資金分散使用問題，提高資金使用效益。農(nóng)業(yè)開發(fā)資金內(nèi)部分為土地治理、產(chǎn)業(yè)化、部門項目、科技項目等類別，涉農(nóng)資金整合以后，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)在黑龍江省政府的總體部署下，突破國家的條條框框，發(fā)揮財政資金集聚優(yōu)勢，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、集中資金、突出重點，打造全產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。2014年，黑龍江省的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目安排比2013年減少576個，單個項目資金額比2013年增加5倍以上，省投入3000萬元以上的項目達(dá)到40個。

　?。ǘ┘訌姴块T協(xié)作，化解地方財政資金配套難題。整合資金以后，建立了“中央支持指導(dǎo)、地方為主整合、部門協(xié)調(diào)配合、資金統(tǒng)籌使用”的工作機制，明確由黑龍江省政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排相關(guān)涉農(nóng)資金，部門之間的協(xié)作進(jìn)一步加強。2013年，黑龍江省選擇21個市縣開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套重點區(qū)域建設(shè)，在土地集中連片、已經(jīng)形成灌溉能力的大中型灌區(qū)，集中配套建設(shè)水稻催芽車間、育秧大棚和農(nóng)機合作社，解決了基礎(chǔ)設(shè)施不配套、項目建設(shè)分散以致無法形成合力的問題。此外，隨著部門之間協(xié)作整合的加強，14個灌區(qū)的“半拉子工程”已全部完成，解決了審計部門多年提出的地方財政資金配套不足的“老大難”問題。

　　（三）實現(xiàn)項目資金統(tǒng)籌規(guī)劃，避免了重復(fù)建設(shè)。為解決涉農(nóng)項目各自為政、規(guī)模效益不突出的問題，縣里由原來的部門決策項目上升到縣級政府決策，由縣級政府召集相關(guān)部門統(tǒng)一部署，統(tǒng)一規(guī)劃，避免了重復(fù)建設(shè)。2016年黑龍江省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)農(nóng)業(yè)部項目申報工作要求各項申報項目需經(jīng)市級政府主要領(lǐng)導(dǎo)同意后上報，解決了市級重點產(chǎn)業(yè)布局、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的問題，達(dá)到了統(tǒng)一規(guī)劃的要求。

　?。ㄋ模┙y(tǒng)一了建設(shè)投入標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了項目審批程序。涉農(nóng)資金整合以后，生態(tài)高產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目建設(shè)由各部門統(tǒng)一按照省政府下發(fā)的相關(guān)辦法執(zhí)行，明確了選項原則、責(zé)任主體、目標(biāo)任務(wù)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容、審批程序等，實現(xiàn)了一個目標(biāo)引領(lǐng)、一個規(guī)劃統(tǒng)籌、一個標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、一個主體承擔(dān)、一把尺子監(jiān)管、一個系統(tǒng)指揮。

　　存在的問題

　?。ㄒ唬┲мr(nóng)資金項目管理體制限制了地方整合的能動性。就項目管理體制而言，當(dāng)前大多數(shù)支農(nóng)資金項目的審批權(quán)都集中在中央和省，直接下達(dá)到具體項目單位，再落實到村、到具體地塊。受傳統(tǒng)項目管理方式和習(xí)慣的影響，財政支農(nóng)資金延續(xù)條塊管理模式，形成了帶有明顯部門屬性和行業(yè)特點的制度和運行模式，導(dǎo)致整合資金使用方向確定后，不能立即形成實際支出，涉農(nóng)資金在各部門間整合還很不順暢。同時，在這種制度性約束下，資金整合過程中也難以根據(jù)項目建設(shè)的實際需要進(jìn)行調(diào)整。

　?。ǘ┵Y金整合與中央部門原有專項產(chǎn)生沖突。首先，部分中央部門仍然按原渠道和辦法對分管的項目資金進(jìn)行管理，這就給整合帶來了一定的困難。再者，中央各部門直接到縣、到點的項目不便于整合，而且各部門每年都有不同的目標(biāo)。此外，中央對部分原有部門專項資金的審批方式也不利于項目整合。目前，部分專項資金在撥付前，必須履行方案審批、項目合規(guī)性審查等相關(guān)程序，在一定程度上延緩了中央專項資金撥付進(jìn)度，勢必造成確定集中支持的項目資金不能按期撥付。

　?。ㄈ╉椖抠Y金整合出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象。項目資金整合過程中，一些重點民生工程，如生豬、奶牛標(biāo)準(zhǔn)化、菜籃子工程等都直接關(guān)系農(nóng)民切身利益，這類項目資金被整合改作他用后，農(nóng)民反對情緒比較強烈。此外，有的項目雖然已經(jīng)得到了省發(fā)展改革委的批復(fù)，卻因為資金被整合到其他項目而沒有得到相應(yīng)的項目投資。特別是部分市縣已經(jīng)建設(shè)實施的千億斤糧食田間工程項目，還出現(xiàn)了40%左右的國家投資被用于整合改為他用而沒有下?lián)艿那闆r，這種“一刀切”的整合方式與國家糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)目標(biāo)發(fā)生了矛盾。

　?。ㄋ模┲醒胴斦Y金投入與分配的任務(wù)不匹配。從國家明確的涉農(nóng)資金整合三大類77項范圍來看，部分中央專項資金安排黑龍江省的額度與任務(wù)并不適應(yīng)。就農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)來說，據(jù)測算，2013~2015年間高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投資缺口為5.97億元、6.52億元、7.13億元，中央財政投入與省內(nèi)承擔(dān)的任務(wù)不匹配，很難按照規(guī)劃完成建設(shè)任務(wù)。

　　對策建議

　?。ㄒ唬┘訌娬显圏c頂層設(shè)計，轉(zhuǎn)變項目轉(zhuǎn)移支付方式。為確保涉農(nóng)資金整合試點順利推進(jìn)，切實發(fā)揮資金規(guī)模效應(yīng)，應(yīng)著力加強中央對涉農(nóng)資金整合工作的頂層設(shè)計，采取“大專項+工作清單+集中下達(dá)”的整合模式，由主管部門整合中央各行業(yè)同類專項，關(guān)聯(lián)部門分別提出工作目標(biāo)，整合后的涉農(nóng)項目經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后集中下達(dá)各省，探索推進(jìn)涉農(nóng)項目由專項轉(zhuǎn)移支付向一般轉(zhuǎn)移支付過渡，促進(jìn)中央宏觀調(diào)控與地方自主統(tǒng)籌的有效銜接。

　?。ǘ┩七M(jìn)由內(nèi)至外有序整合，逐步發(fā)揮資金規(guī)模效應(yīng)。在現(xiàn)行的專項資金管理體制框架下，通過調(diào)整時間節(jié)點、空間布局，統(tǒng)籌安排、集中投入，實現(xiàn)不同方式資金整合，效果較為明顯。在資金整合工作初期階段，應(yīng)主要以省直部門內(nèi)部整合為主。在具體操作上，由省直部門根據(jù)當(dāng)年本部門分管專項資金來源、額度，將分管資金進(jìn)行歸并，結(jié)合行業(yè)發(fā)展情況，區(qū)分輕重緩急，最終確定本部門重點支持項目。在前期試點的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)行業(yè)、部門之間同類項目的大范圍資金整合，進(jìn)一步創(chuàng)新時間和空間整合方式，豐富整合模式和拓展整合方式，充分發(fā)揮支農(nóng)資金整合的綜合效益。

　?。ㄈ┳龊靡?guī)劃配套銜接，優(yōu)先保障國家和省級重點項目。重點圍繞解決制約當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的瓶頸問題和薄弱環(huán)節(jié)，從省級層面制定涉農(nóng)資金整合工作短期或中長期規(guī)劃，并將其作為省直各部門申報年度重點建設(shè)項目的基本依據(jù)，確保涉農(nóng)資金整合工作總體謀劃、系統(tǒng)推進(jìn)。省直各部門在確定單位年度涉農(nóng)整合資金支持重點時，首先要將國家和省級重大延續(xù)項目放在優(yōu)先支持位置，以維護(hù)國家和省級重大規(guī)劃的延續(xù)性和一致性，如規(guī)定千億斤糧食產(chǎn)能工程等國家重點督辦的重大項目不得進(jìn)行資金整合。

　　（四）調(diào)整項目管理程序，完善涉農(nóng)資金整合機制。切實加強支農(nóng)項目的組織實施、預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督檢查、績效評價等各個環(huán)節(jié)的管理，大力推行和完善報賬制、公示公告制和專家評審制等各項規(guī)章制度。建立健全涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌協(xié)商機制，拓展協(xié)商范圍，逐步建立由各有關(guān)涉農(nóng)部門共同參與的溝通協(xié)商機制。進(jìn)一步推動涉農(nóng)項目審批權(quán)限下放，賦予基層更大的靈活度和自主權(quán)，加強下放后的事中事后監(jiān)管。在資金分配中引入績效評價，逐步建立以結(jié)果為導(dǎo)向的資金分配機制。

　?。ㄎ澹﹦?chuàng)新財政投入方式，引導(dǎo)社會資本參與涉農(nóng)投入。豐富財政投入模式，積極探索股權(quán)投資、貸款貼息、融資獎勵等財政投入方式，充分發(fā)揮財政資金激勵導(dǎo)向作用。進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補貼政策，改進(jìn)補貼方式，提高農(nóng)業(yè)補貼的精準(zhǔn)性和指向性，更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)補貼對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的引導(dǎo)和導(dǎo)向作用。積極探索PPP模式、政府購買服務(wù)等在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的運用，利用社會資金推進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展，變革傳統(tǒng)“政府包攬式”的機制，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新預(yù)算管理，整合社會資源投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。

　　（作者單位：馬曉河國家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟(jì)研究院；劉振中國家信息中心）