國(guó)家級(jí)新區(qū)是黨中央、國(guó)務(wù)院布局國(guó)家區(qū)域發(fā)展的重要載體，肩負(fù)著在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明五位一體建設(shè)中發(fā)揮示范引領(lǐng)作用的重要使命。從現(xiàn)實(shí)情況看，2010年以前批復(fù)的新區(qū)起步早，發(fā)展速度、質(zhì)量、規(guī)模與初始目標(biāo)接近，中心城市外溢效應(yīng)明顯，較好起到了國(guó)家級(jí)新區(qū)的作用；2011年以后特別是2014年以后批復(fù)的新區(qū)，起步期正好趕上經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，一些新區(qū)發(fā)展速度、質(zhì)量、規(guī)模與初始目標(biāo)距離較大，且存在較大風(fēng)險(xiǎn)，亟須把握規(guī)律、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展。

　　正視發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)

　　背離發(fā)展目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展目標(biāo)為：保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度在比較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)快于所在省（區(qū)、市）的總體水平，著力提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益，將新區(qū)打造成為全方位擴(kuò)大對(duì)外開放的重要窗口、創(chuàng)新體制機(jī)制的重要平臺(tái)、輻射帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重要增長(zhǎng)極、產(chǎn)城融合發(fā)展的重要示范區(qū)。現(xiàn)實(shí)中，一些新區(qū)在編制發(fā)展規(guī)劃時(shí)仍然強(qiáng)調(diào)高速增長(zhǎng)，地區(qū)生產(chǎn)總值增速目標(biāo)大多設(shè)定在15%乃至20%以上。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，新區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度普遍下降。為了謀求高增長(zhǎng)，一些新區(qū)重返傳統(tǒng)發(fā)展模式，土地財(cái)政、項(xiàng)目帶動(dòng)、粗放發(fā)展有所抬頭，與中心城市展開惡性競(jìng)爭(zhēng)，有悖于國(guó)家級(jí)新區(qū)承擔(dān)的轉(zhuǎn)型發(fā)展、結(jié)構(gòu)升級(jí)、體制機(jī)制創(chuàng)新等使命。

　　新型城鎮(zhèn)化受阻的風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃明確提出，要加速農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用，促進(jìn)精明增長(zhǎng)、產(chǎn)城融合，嚴(yán)格控制城市的外延性擴(kuò)張，促進(jìn)存量土地有效利用。然而，一些新區(qū)在發(fā)展過程中，土地開發(fā)先于項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目投資先于公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，一些新區(qū)項(xiàng)目質(zhì)量不高，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，土地利用效率低下，公共服務(wù)和生活設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。另外，一些新區(qū)大力推進(jìn)辦公樓宇建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)，卻由于需求不足而大量閑置。新區(qū)的空間結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)失衡，可能成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的障礙。

　　遵循客觀規(guī)律

　　遵循城鎮(zhèn)化規(guī)律，適度調(diào)整新區(qū)戰(zhàn)略目標(biāo)。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化面臨新形勢(shì)，人口在短期內(nèi)大規(guī)模聚集已不大可能，城鎮(zhèn)化應(yīng)由外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升。這就要求我們遵循城鎮(zhèn)化規(guī)律，調(diào)整國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，降低發(fā)展規(guī)模和速度要求，強(qiáng)化質(zhì)量控制?？梢詫?shí)施周期性滾動(dòng)規(guī)劃，即以前5年達(dá)到一定質(zhì)量的開發(fā)速率為基準(zhǔn)預(yù)測(cè)未來10年的開發(fā)規(guī)劃，以此滾動(dòng)，強(qiáng)化實(shí)施評(píng)估與監(jiān)督，每5年對(duì)規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估和調(diào)整，使發(fā)展規(guī)劃既滿足現(xiàn)實(shí)需要、又不至于無序擴(kuò)張。

　　遵循城市發(fā)展規(guī)律，促進(jìn)新區(qū)與城鎮(zhèn)體系協(xié)調(diào)發(fā)展。一些地方為了強(qiáng)化新區(qū)發(fā)展，在土地指標(biāo)、公共財(cái)政、稅收、人才等各方面給予其大幅度優(yōu)惠，致使中小城市發(fā)展機(jī)會(huì)明顯減少。針對(duì)這一突出問題，應(yīng)把城市作為一個(gè)有機(jī)整體，妥善處理城市發(fā)展中的重要關(guān)系，促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。在管理機(jī)制上，應(yīng)處理好中心城市與新區(qū)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)：一方面，控制新區(qū)資源配置力度，建立新區(qū)與中心城市及其他城市公平競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展機(jī)制；另一方面，凡是可以通過中心城市或原有開發(fā)區(qū)（高新區(qū)或經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)）挖潛得到解決的空間問題，優(yōu)先進(jìn)行存量用地再開發(fā)，適當(dāng)放緩新區(qū)建設(shè)速度，提高開發(fā)質(zhì)量。

　　遵循城市建設(shè)規(guī)律，形成高品質(zhì)空間格局。新區(qū)開發(fā)應(yīng)堅(jiān)持以人為本、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)先行，為就業(yè)者和常住人口配套建設(shè)相應(yīng)的住房，促進(jìn)符合條件的外來人口舉家遷移；建立全方位職業(yè)培訓(xùn)體系，為新區(qū)居民提供上升通道。這是新區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的根本。同時(shí)，以居住區(qū)為載體，配套完整的公共服務(wù)體系，以高品質(zhì)人居環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施吸引企業(yè)，形成新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展新動(dòng)力，促進(jìn)新區(qū)朝著空間有序、產(chǎn)業(yè)高效、社會(huì)進(jìn)步、文化繁榮的方向發(fā)展。

　?。ㄗ髡邽橹袊?guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授）