●受經(jīng)濟增速放緩和PPI指數(shù)連續(xù)下降的影響，我國地方一般公共預算收入增速總體呈現(xiàn)逐年降低的趨勢，一改過去連續(xù)多年保持兩位數(shù)高速增長的態(tài)勢，逐步回落到個位數(shù)增長。

　　●地方政府的舉債權(quán)雖然被賦予了，但中央政府承擔著對地方政府舉債的宏觀管理責任，容易出現(xiàn)因中央政府與地方政府之間的信息不對稱導致地方政府的債務(wù)需求與中央政府確定的地方政府債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)會出現(xiàn)偏差。

　　●決策層和管理層對PPP高度重視，明確要求加快立法、示范和積極推進。但鑒于PPP對政府的合作精神培育、法治化條件與專業(yè)化要素的高標準要求，我國推進PPP所需要的一系列制度建設(shè)目前僅屬于起步階段。

　　地方政府融資新規(guī)則與新格局

　　長期以來，我國地方政府沒有融資權(quán)，地方政府主要是通過融資平臺籌集資金。這種融資方式雖然在為地方經(jīng)濟和社會發(fā)展起了重要作用，但各地融資平臺公司舉債迅速膨脹，財政金融風險不斷加大。為規(guī)范地方政府融資，防范財政金融風險，2014年以來我國通過修訂預算法和頒發(fā)國務(wù)院等方面的法律法規(guī)，授予了地方政府債券融資權(quán)，出臺了一系列政策法律鼓勵地方政府在公益性領(lǐng)域引入社會資本，解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的不足和提高公共服務(wù)運營的效率。從2015年起，隨著新修訂的《預算法》生效，我國地方政府融資呈現(xiàn)出新的格局，即主要包括通過發(fā)行地方政府債券融資和采用政府和社會資本合作模式（PPP）模式進行公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項目建設(shè)。

　　總體來看，一系列新規(guī)接連出臺，對規(guī)范地方政府舉債、融資，建立地方政府債務(wù)管理制度和防范財政金融風險意義重大。2015年，地方政府融資平臺公司在全面清理整頓規(guī)范后，一方面符合規(guī)定的在建項目后續(xù)融資得到保障，另一方面融資平臺逐步剝離為地方政府融資的功能。地方政府融資呈現(xiàn)出以直接發(fā)債融資的主格局。2015年，地方政府新增債券發(fā)行0.6萬億元，其中一般債券0.5萬億元，專項債券0.1萬億元。為了緩解地方政府償債壓力，全年置換地方政府債券額度共計3.2萬億元。新增債券加存量置換債券總計發(fā)行3.8萬億。但從“新規(guī)”運行一年的實際情況看，也存在著一些值得探討和改進的地方。

　　地方政府融資“新規(guī)”在執(zhí)行中存在的問題

　　中央政府對地方政府融資亂象的規(guī)范和調(diào)整，主要目的是通過逐步構(gòu)建規(guī)范透明的地方政府直接舉債機制取代以融資平臺為主的地方政府傳統(tǒng)融資模式，把控地方債務(wù)風險，實現(xiàn)有序和可持續(xù)融資。因此，地方政府融資“新規(guī)”是否奏效，首先要看地方政府融資方式是否能夠成功轉(zhuǎn)型，其重要標志就是地方政府融資的主渠道從傳統(tǒng)的融資平臺方式轉(zhuǎn)為政府直接發(fā)債融資方式；其次要看債務(wù)風險是否能夠有效把控，實現(xiàn)可持續(xù)融資。從2015年地方政府融資新規(guī)運行的實際情況看，我們認為主要存在如下一些問題：

　　地方政府新增債務(wù)融資規(guī)模相對不足，致使或有債務(wù)以新的形式發(fā)生

　　從新增債務(wù)融資規(guī)?？矗?015年新增地方政府債券發(fā)行規(guī)模6000億元。從實際調(diào)研情況來看，許多地方反映新增債券規(guī)模無法滿足實際需要。根據(jù)我們測算，2015年地方政府公共投資規(guī)模保守估計（以GDP增速7%測算）4.8萬億，遠遠高于6000億新增債券發(fā)行規(guī)模。這使得表面上看，通過對地方政府新增債務(wù)通過限額管理，控制住了直接債務(wù)增長，把控了風險，但實際上卻因整體經(jīng)濟下行壓力明顯和地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)任務(wù)繁重，在規(guī)范發(fā)債融資規(guī)模受限的情況下，中央對地方政府轄下的公益性項目融資政策也似乎做出了適應性調(diào)整，以“補救于一時”。

　　與此同時，2015年以來，各類標的為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的政策性基金（產(chǎn)業(yè)基金、城鎮(zhèn)化基金、PPP引導基金）不斷涌現(xiàn)，以財政資金作為引導，吸引金融資本作為基金優(yōu)先級成立投資基金，再以股權(quán)投資方式對接基建項目（包括PPP項目），實質(zhì)上卻是“明股實債”。目前成立的大部分政策性基金多數(shù)以政府作為劣后方注資，政府向金融資本、社會資本保證一定的收益率，一旦出現(xiàn)虧損，就需要財政出資來兌現(xiàn)承諾，大幅度增加了地方政府的顯性或有負債。

　　地方政府債券結(jié)構(gòu)分配和現(xiàn)實有較大的偏差，難以滿足基層政府的融資需要

　　2014年國發(fā)43號文明確規(guī)定：“地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€?！逼浜?，《2015年地方政府一般債券預算管理辦法》與《2015年地方政府專項債券預算管理辦法》對一般債券和專項債券的限額管理做出了進一步的規(guī)定。此種分類方式雖然有助于明確地方政府債務(wù)的性質(zhì)、償債資金來源與償債責任，規(guī)范地方政府債務(wù)管理，與國際上的一些通行做法相符。但是，由于客觀存在著政府間信息傳遞不暢、失真而出現(xiàn)信息不對稱，致使新增一般債券和專項債券的限額分配與基層政府的實際新增債務(wù)需求結(jié)構(gòu)難以配比，在具體執(zhí)行過程中無法有效利用有限的債務(wù)融資空間。這種情況不僅于新增債務(wù)，而且在置換債券中也存在。在我們調(diào)研中，地方政府反映，上級規(guī)定置換債券種類不同，使用方向也有差異。由于不同時期統(tǒng)計口徑和定性不清，債務(wù)信息存在一定偏差，造成上級分配的置換債券結(jié)構(gòu)與地方政府債務(wù)實際置換需求結(jié)構(gòu)不吻合，政策效果大打折扣。

　　政府與社會資本合作模式落地難，不能有效舒緩地方政府的投資壓力

　　從2015年地方政府推廣PPP的實際情況，確實存在著“政府熱情高，社會資本意愿低”的情況，真正簽約落地的PPP項目比例較低。據(jù)統(tǒng)計，2015年初全國各地公布的PPP項目，大概只有10%-20%左右簽訂了合同。執(zhí)行過程中的問題包括三個方面：推出的PPP項目缺少經(jīng)營性收入支撐，在捆綁土地等公共資源時又遇到了現(xiàn)實的法律和政策困境；政府和民間資本方就項目融資成本無法短期內(nèi)談攏；基層縣級政府PPP項目落地難。隨著PPP項目融資的開展，PPP在基層落地難的現(xiàn)象較為突出。首先，一些落后地區(qū)的基層政府基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給缺乏規(guī)模經(jīng)濟，市場主動付費動力不足，對社會資本的吸引力不夠。加之在PPP融資的起步階段仍停留在以本縣行政區(qū)域作為項目覆蓋邊界的觀念上，使得垃圾、污水等一些PPP項目傳統(tǒng)落地領(lǐng)域普遍需求不足。其次，轄區(qū)社會資本投資能力弱與地方政府融資能力弱并存?？h域范圍內(nèi)整體金融生態(tài)環(huán)境普遍較差，縣域內(nèi)的社會資本積累難以有效支撐地方政府融資。一些經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的縣級政府受其信用等級的限制也很難從域外進行低成本融資，進一步加劇了PPP項目在縣域落地難。第三，PPP融資作為近年來自上而下推動的融資方式創(chuàng)新，在一些縣（市）還沒有徹底消化已有的存量政策，更不用談把PPP模式創(chuàng)新性地運用在地方政府融資之中。項目庫對接、中介服務(wù)組織建設(shè)等在一些縣進展緩慢，成為“落地難”的現(xiàn)實制約因素。

　　新規(guī)下地方政府融資成本控制行為扭曲

　　根據(jù)2015年3月財政部公布《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》第四條規(guī)定：“一般債券期限為1年、3年、5年、7年和10年，由各地根據(jù)資金需求和債券市場狀況等因素合理確定，但單一期限債券的發(fā)行規(guī)模不得超過一般債券當年發(fā)行規(guī)模的30%。”也就是說，如果地方政府滿額發(fā)行一般債券，就必須選擇五個年度期限中的四個。從2015年地方政府債券發(fā)行的實際情況看，5000億元的新增一般債券只有安徽省分兩個批次發(fā)行了12.22億元1年期地方政府債券，占比只有0.24%，絕大多數(shù)的省份選擇的是3年、5年、7年和10年的中長期債券品種。比較地方政府債券參考利率的同時期同期限國債到期收益率走勢，可以看出在2015年6月1年期國債到期收益率下行明顯快于10年期，即發(fā)行1年期地方政府債券更具有成本優(yōu)勢，但地方政府在舉債過程中普遍忽略了成本因素。這是因為在地方政府債券管理發(fā)債額度相對稀缺的新規(guī)下，各地更看重舉債的額度能夠“用足、用滿”，盡可能做大債券存量，而在同樣占用發(fā)債額度的基礎(chǔ)上，10年期的債券就更具有融資優(yōu)勢。地方政府債券融資雖不是“不計成本”，但目前成本因素卻不是地方政府債券發(fā)行首要考慮的因素。

　　三方面原因?qū)е氯谫Y新政執(zhí)行中出現(xiàn)新問題

　　在融資新規(guī)下，我國地方政府融資存在的問題既有經(jīng)濟下行的現(xiàn)實因素，也暴露出地方政府債務(wù)融資管理方面的問題。歸結(jié)起來，我們認為，主要有：

　　經(jīng)濟新常態(tài)下的財政減收增支加劇了地方融資壓力

　　隨著我國經(jīng)濟增長進入新常態(tài)，受經(jīng)濟增速放緩和PPI指數(shù)連續(xù)下降的影響，我國地方一般公共預算收入增速總體呈現(xiàn)逐年降低的趨勢，一改過去連續(xù)多年保持兩位數(shù)高速增長的態(tài)勢，逐步回落到個位數(shù)增長。進入2015年以后，地方一般公共預算同口徑收入月度增速均在10%以下，無法實現(xiàn)年初預算確定的7.5%的收入增長目標。在支出方面，諸如提高財政供養(yǎng)人員工資、社保，以及加大項目投資等剛性支出和逆周期調(diào)節(jié)因素大幅度提升了財政支出的強度。從2015年月度支出數(shù)據(jù)看，下半年地方政府一般公共預算支出增速基本維持在20%以上，大大高于收入的增幅。增資壓力、民生支出剛性、公共投資缺口等支出因素與收入增長明顯放緩相互疊加，大大加劇了地方財政一般公共預算的收支平衡壓力。個別地方政府疲于保工資、保運轉(zhuǎn)，一些PPP項目順利開展所必需的啟動資金都缺乏財力保障。從中期看，收入低增長、支出高增長將會是經(jīng)濟新常態(tài)下貫穿地方財政運行的一個趨勢性特征，財政預算安排趨緊會加大地方政府的融資壓力，客觀上使得新增的發(fā)債規(guī)模捉襟見肘。

　　地方政府舉債的事權(quán)過多集中于中央政府，容易造成信息不對稱

　　新預算法與2014年國發(fā)43號文出臺，雖然明確賦予了省、自治區(qū)、直轄市的舉債權(quán)，但是也明確省、自治區(qū)、直轄市的舉債權(quán)是“必須在由財政部測算并報國務(wù)院批準，由國務(wù)院確定并報全國人大或其常委會批準的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù)”的依法適度舉債權(quán)，尤其是“市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借”。這說明，地方政府的舉債權(quán)雖然被賦予了（僅限于各省、自治區(qū)、直轄市），但中央政府承擔著對地方政府舉債的宏觀管理責任，容易出現(xiàn)因中央政府與地方政府之間的信息不對稱導致地方政府的債務(wù)需求與中央政府確定的地方政府債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)會出現(xiàn)偏差。從2015年的情況看，中央政府似乎過多承擔了一些具體的管理事權(quán)，如債券置換的規(guī)模配置和結(jié)構(gòu)分配。這將會進一步加劇信息偏誤，降低債券融資的配置效率。

　　政府與社會資本合作模式缺乏系統(tǒng)性制度供給

　　2014年以來，決策層和管理層對PPP高度重視，明確要求加快立法、示范和積極推進。但鑒于PPP對政府的合作精神培育、法治化條件與專業(yè)化要素的高標準要求，我國推進PPP所需要的一系列制度建設(shè)目前僅屬于起步階段。亞州開發(fā)銀行認為，我國PPP的制度框架與法規(guī)體系的完備程度只達到20%左右。一是有關(guān)PPP的法規(guī)多為部門和地方制定，缺乏國家層面的立法，法規(guī)層次較低，法律效力不高，有些法規(guī)還存在著操作性不強、難以實施等問題。二是PPP涉及財政、投資項目管理、招投標、融資、價格管理和公共服務(wù)等多方面的工作。目前普遍缺少針對PPP的專門規(guī)定，更沒有形成完整的政策體系。三是相關(guān)部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)之間不協(xié)調(diào)、不配套甚至相互沖突。清華大學建設(shè)管理系教授王守清認為，做好PPP的前提是要保證國家法治、政企守信、金融成熟、市場公平、競爭充分、能力建設(shè)、咨詢專業(yè)、公眾參與等。同時，PPP項目監(jiān)管涉及很多環(huán)節(jié)，是一個完整的鏈條。上述因素造成PPP模式當前落地存在諸多制約，難以如期如愿聚合一定的投入規(guī)模，其能夠真正發(fā)力尚須時日。

　　（執(zhí)筆人：趙全厚、張立承、封北麟等）