2015年以來，歐洲遭遇了二戰(zhàn)以來規(guī)模最大的難民危機(jī)。歐盟為此采取了一系列應(yīng)對措施，但由于內(nèi)部在難民政策上分歧嚴(yán)重，這些措施落實(shí)乏力。

　　為從源頭上控制難民入歐，歐盟與土耳其多次談判后終于就難民問題達(dá)成協(xié)議。其中，歐土協(xié)議將解決難民問題與土耳其入歐問題進(jìn)行了松散捆綁，規(guī)定將加快推進(jìn)土耳其入歐的談判進(jìn)程。表面上看，土耳其將迎來加入歐盟的機(jī)遇期。但實(shí)際上，僅憑土耳其在解決歐洲難民問題上的獨(dú)特作用，難以從根本上“保送”土耳其加入歐盟。土耳其在入歐進(jìn)程中仍有漫長的路要走。

　　土耳其不愿為歐盟免費(fèi)“守門”

　　自2011年中東爆發(fā)“阿拉伯之春”后，戰(zhàn)爭難民問題逐漸引起人們關(guān)注。由于歐洲擁有發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)、完善的福利制度以及良好的生活環(huán)境，加上與中東地區(qū)為鄰，因此成為難民向往之地，戰(zhàn)爭難民陸續(xù)向歐洲遷移。進(jìn)入2015年后，中東難民涌入歐洲的數(shù)量呈井噴態(tài)勢，數(shù)量驟升。

　　難民危機(jī)給歐洲的經(jīng)濟(jì)、政治、安全、價(jià)值觀以及一體化等方面帶來挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟(jì)上，羈絆正在復(fù)蘇的歐洲經(jīng)濟(jì)。在政治上，助推歐洲右翼政治力量崛起。在價(jià)值觀上，沖擊著歐洲的宗教、政治、文化認(rèn)同。在安全上，為歐洲安全埋下隱患。難民大量涌入還會滯遲歐洲一體化進(jìn)程。

　　面對難民危機(jī)帶來的重重挑戰(zhàn)，歐盟多措并舉，在做好自身的工作的同時(shí)，加強(qiáng)從源頭治理，游說土耳其嚴(yán)格管控邊境成為治源的手段之一。土耳其地跨歐亞兩洲，它一頭與難民輸出地?cái)⒗麃?、伊拉克等國為鄰，另一頭連接著難民輸入地歐洲，成為名副其實(shí)的難民遷移中轉(zhuǎn)樞紐。有統(tǒng)計(jì)顯示，2015年經(jīng)由地中海和陸路前往歐洲尋求庇護(hù)的難民和移民中，約80%是從土耳其出發(fā)經(jīng)過愛琴海抵達(dá)希臘的。因此，土耳其作為歐洲和中東地區(qū)的連接點(diǎn)，在控制難民入歐問題上起著重要的“閥門”作用。

　　自爆發(fā)難民潮以來，土耳其總體上對難民實(shí)行接納政策。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在土難民高達(dá)250萬之巨。但在2015年，土難民政策發(fā)生變化，導(dǎo)致涌向歐洲的難民驟升。2015年，通過陸路和海路經(jīng)土耳其到達(dá)歐洲的難民數(shù)量達(dá)到88.8457萬人，相當(dāng)于2014年的17倍。

　　為什么擰緊的“閥門”松了？主因是土耳其逐漸放松對西部陸路和海陸邊界的控制，這為希望逃亡歐洲的難民打開了方便之門。同時(shí)，土耳其放松了對人販子的管制，人販子販賣難民的成本下降，從之前的1萬至1.2萬美元，降至1250美元?！都~約時(shí)報(bào)》稱得益于販賣難民，土耳其產(chǎn)生了“數(shù)以百萬計(jì)的影子經(jīng)濟(jì)”，形成了獲取暴利的產(chǎn)業(yè)鏈條。

　　土耳其之所以放松通向歐洲的“大門”，有三點(diǎn)原因：一是大量難民滯留，土政府承擔(dān)著巨大壓力，放松邊界有利于疏導(dǎo)自身壓力，也向歐洲表明在難民問題上應(yīng)責(zé)任共擔(dān)；二是希望以難民危機(jī)為契機(jī)，彰顯其在維護(hù)歐洲安全上的獨(dú)特作用，希望歐盟重新評估土耳其的戰(zhàn)略走廊地位；三是利用歐盟有求于土耳其的契機(jī)，加大提速入歐的砝碼。

　　難民協(xié)議各取所需

　　面對洶涌而入的難民，歐盟主動(dòng)與土耳其接近，加強(qiáng)談判力度，達(dá)成了難民協(xié)議。協(xié)議內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面：一是自3月20日后經(jīng)土耳其到達(dá)希臘的非法敘利亞難民被遣返至土耳其，根據(jù)“以一換一”原則，土耳其向希臘遣送相同數(shù)量的敘利亞難民；二是土耳其將采取任何必要的措施嚴(yán)防通向歐洲的海路或陸路通道；三是在滿足相應(yīng)條件后，歐盟對土耳其公民實(shí)行旅游免簽；四是歐盟和土耳其升級關(guān)稅同盟協(xié)定；五是土歐雙方確認(rèn)，加快始于2005年10月的土耳其入歐談判進(jìn)程。

　　從協(xié)議內(nèi)容看，該協(xié)議是以解決難民問題為主要目標(biāo)的協(xié)議，但難民問題不是協(xié)議的唯一內(nèi)容，土耳其加入歐盟問題以及與其相關(guān)的問題也被納入?yún)f(xié)議之中。某種程度而言，該協(xié)議是土歐之間為解決難民問題和土耳其入歐問題的一攬子協(xié)議，是土耳其和歐盟討價(jià)還價(jià)的結(jié)果。

　　在難民問題上，歐盟希望土耳其關(guān)緊通往歐洲的大門，緩解歐洲當(dāng)前面臨的難民危機(jī)。歐盟承諾給予土耳其30億歐元，以幫助后者應(yīng)對難民。土耳其必須采取措施阻止難民涌入歐洲，并向滯留在土難民提供教育和就業(yè)機(jī)會。土耳其對難民問題延伸，進(jìn)一步提出自己的利益訴求，要求給予土耳其人赴歐免簽，并加快入歐談判進(jìn)程。

　　對于達(dá)成難民問題協(xié)議，各方褒貶不一。有觀點(diǎn)認(rèn)為，難民協(xié)議是雙方務(wù)實(shí)主義的表現(xiàn)，是雙方各取所需的利益置換。也有人對土耳其和歐盟大加鞭笞，如英國獨(dú)立黨領(lǐng)袖奈吉爾·法拉特，認(rèn)為協(xié)議本身涉及到了與難民無關(guān)的問題，指責(zé)土耳其趁火打劫，敲詐歐盟。還抨擊歐盟在土耳其國內(nèi)民主倒退的背景下，并未與土拉開距離，反而主動(dòng)接近。

　　土耳其對協(xié)議則做出前后不同的評價(jià)。達(dá)成協(xié)議后，土總理達(dá)武特奧盧指出，“我們屬于歐洲，我們關(guān)切歐洲的命運(yùn)，土耳其準(zhǔn)備好了為歐洲奉獻(xiàn)一切?！钡诼鋵?shí)協(xié)議的過程中，可以發(fā)現(xiàn)土耳其對歐洲的奉獻(xiàn)是有條件的。土耳其向歐盟發(fā)出警告，如果歐盟無法兌現(xiàn)做出的承諾，尤其是無法兌現(xiàn)赴歐免簽及入歐相關(guān)問題承諾，將單方面終止協(xié)議。

　　“休眠”的入歐談判協(xié)議

　　自1923年共和國成立以來，土耳其就將脫亞入歐、成為歐洲國家作為基本國策，而加入歐盟則是實(shí)現(xiàn)入歐目標(biāo)的量化標(biāo)準(zhǔn)?；仡櫷炼渖暾埣尤霘W盟的歷史，就是一部橫跨半個(gè)世紀(jì)的“馬拉松”歷史。早在1959年，土耳其就向歐盟的前身歐洲經(jīng)濟(jì)共同體提出申請成為聯(lián)系國。1987年，土申請加入歐共體，1999年成為歐盟候選國。2005年10月，歐盟開始啟動(dòng)談判進(jìn)程。但直到現(xiàn)在，歐盟的大門仍對土耳其緊閉。

　　按照歐盟的入盟程序，土耳其應(yīng)滿足歐盟列出的35項(xiàng)議題，這些議題包括了民主、人權(quán)、司法、經(jīng)濟(jì)等內(nèi)容。但到現(xiàn)在土僅完成14項(xiàng)議題談判，進(jìn)度緩慢。因此，從入歐程序上看，土加入歐盟還有很長的路要走。并且，現(xiàn)任總統(tǒng)埃爾多安“準(zhǔn)強(qiáng)人”的施政理念和舉措，與歐盟國家倡導(dǎo)的價(jià)值觀相悖。歐洲很多官員和專家認(rèn)為，土耳其越來越偏離民主價(jià)值觀。

　　歐盟認(rèn)為，土耳其改革進(jìn)展緩慢、效果有限，拖慢甚至停滯了談判進(jìn)程。實(shí)際上，土耳其加入歐盟的談判進(jìn)程未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，還有兩大制約因素。一是土耳其的伊斯蘭國家身份。共和國建立伊始，土耳其實(shí)行政教分離制度，推行世俗化改革，將伊斯蘭教剔除出政治領(lǐng)域。但是在社會生活層面，土仍舊是以信仰伊斯蘭教為主的國家。尤其是近年來，伊斯蘭教在土政治領(lǐng)域有復(fù)興勢頭。近日更有土耳其議長伊斯米爾·卡拉曼公開宣稱，土耳其“需要伊斯蘭憲法，應(yīng)終結(jié)世俗化”。而歐盟是基督教文明，從文明屬性上看，基督教文明和伊斯蘭教文明是異質(zhì)文明，歷史上兩大文明曾長期兵戎相見。因此，從文明維度看，歐盟對土耳其有抵觸情緒。

　　第二是塞浦路斯因素。塞浦路斯是歐盟正式成員國，同時(shí)還是與土耳其關(guān)系不和的國家。雙方分歧點(diǎn)在于塞浦路斯希臘族和土耳其族之間的爭端，土耳其支持塞浦路斯的土耳其族政治力量。塞浦路斯是歐盟成員國，歐盟規(guī)定實(shí)行一票否決制。從游戲規(guī)則上看，在土耳其加入歐盟問題上，塞浦路斯與歐洲其他大國具有同樣權(quán)利，可以一票否決，將土耳其拒之門外。

　　面對內(nèi)部和外部的多重挑戰(zhàn)，土耳其至今未叩開歐盟的大門也在意料之中。難民危機(jī)爆發(fā)，使得歐盟有求于土耳其，土將難民問題和入歐問題掛鉤，向歐盟討價(jià)還價(jià)。但實(shí)際上，“難民牌”難以真正推動(dòng)土耳其入歐進(jìn)程。

　　難民問題難成入歐硬抓手

　　土耳其希望以難民危機(jī)的契機(jī)，體現(xiàn)其為歐洲“站臺”的作用，為自身入歐安裝“加速器”。但從目前態(tài)勢看，土耳其難以利用難民危機(jī)速圓“歐洲夢”。

　　難民協(xié)議中，盡管土歐達(dá)成加快入歐談判進(jìn)程的共識，但嚴(yán)格講這僅是雙方在入歐進(jìn)度上的共識，并不是對入歐結(jié)果的共識。從歐盟官員表態(tài)看，盡管協(xié)議包含了加快土入歐談判進(jìn)程的內(nèi)容，但在實(shí)際操作中歐盟不會降低對土耳其的標(biāo)準(zhǔn)。

　　并且，歐盟對土耳其的國內(nèi)局勢不滿?，F(xiàn)任總統(tǒng)埃爾多安在國內(nèi)的政治行為，在歐盟看來是非民主或有傾向獨(dú)裁之嫌，拉低了土耳其在歐盟中的民主形象。因此有觀點(diǎn)認(rèn)為，土耳其拙劣的民主表現(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以啟動(dòng)入盟談判，更不用提成員國身份。

　　面對土耳其的要求，歐盟也并非無計(jì)可施。在很多歐洲學(xué)者眼中，土耳其迫使歐盟單邊妥協(xié)、追求談判的零和結(jié)果與歐盟有取有予、追求信任及以規(guī)則為談判導(dǎo)向的原則相悖。因此，歐盟在難民問題上不需要一味妥協(xié)，被土耳其牽著鼻子走，可以尋找更具建設(shè)性的對土政策。

　　實(shí)際上，歐盟擁有制衡土耳其的工具杠桿，經(jīng)濟(jì)杠桿就是其中之一。近年來，土經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭減緩，再加上俄羅斯的經(jīng)濟(jì)制裁，中東鄰國政局混亂，土出口市場萎縮，對歐盟市場的依賴性更加突出。數(shù)據(jù)顯示，土耳其和歐盟之間的貿(mào)易很穩(wěn)定，但與阿拉伯國家、伊朗和俄羅斯的貿(mào)易在下降。歐盟可以采取更加強(qiáng)硬且靈巧的政策，而不需要一味對土耳其實(shí)行胡蘿卜政策。

　　歐盟害怕大量難民進(jìn)入歐洲，很大原因是擔(dān)心伊斯蘭文化沖擊歐洲的主流價(jià)值觀念。面對穆斯林人口為主的土耳其，歐盟具有同樣的擔(dān)憂。一旦土入歐成功，眾多穆斯林將以合法名義涌向歐洲。此外，歐盟對土耳其的理想定位是，成為歐洲和中東之間的“緩沖區(qū)”。土耳其離真正跨入歐盟，仍舊是路漫漫兮。（作者單位：當(dāng)代世界研究中心 鄭東超）