歐洲國(guó)家接收難民的積極政策要想獲得支持，必須引導(dǎo)公眾在一些廣泛關(guān)注的重點(diǎn)問題上形成共識(shí)

　　一艘搭載難民的船只近日在地中海失事，聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員公署引目擊者證詞說可能多達(dá)500人溺亡。這一慘劇又一次刺痛了社會(huì)公眾的神經(jīng)。自去年9月敘利亞3歲男童小艾蘭浮尸土耳其海灘以來，難民問題一直是全球關(guān)注的焦點(diǎn)。媒體的持續(xù)報(bào)道讓越來越多的人了解到西亞北非動(dòng)蕩國(guó)家人民的苦難遭遇以及逃亡路上的種種艱辛。

　　與此同時(shí)，持續(xù)增長(zhǎng)的難民數(shù)量也讓歐洲國(guó)家陷入困境，因擔(dān)心難民涌入可能產(chǎn)生的負(fù)面影響而在接收與拒絕難民之間躊躇不決。如何妥善處理如此錯(cuò)綜復(fù)雜的難民危機(jī)，成為擺在歐洲國(guó)家面前的一個(gè)重大而緊迫的難題。

　　歐美對(duì)當(dāng)前難民危機(jī)責(zé)不可卸

　　難民潮不僅是人道主義問題，它也是地緣政治問題。

　　此次難民潮中進(jìn)入歐洲的難民主要來自西亞北非地區(qū)的敘利亞、阿富汗等國(guó)。難民危機(jī)毫無疑問是這些國(guó)家內(nèi)部政治秩序危機(jī)的反映。但深層次看，內(nèi)部危機(jī)深受外部國(guó)際環(huán)境的影響，與地緣政治斗爭(zhēng)密切相關(guān)，在相當(dāng)程度上也是西方大國(guó)政治博弈的產(chǎn)物。在殖民主義時(shí)代，法國(guó)、英國(guó)等對(duì)西亞北非國(guó)家實(shí)行殖民統(tǒng)治，全憑武力和私利擴(kuò)張勢(shì)力范圍，罔顧地方宗教、文化、地緣等因素搞分而治之，負(fù)面影響延續(xù)至今。冷戰(zhàn)時(shí)期，這些國(guó)家的國(guó)內(nèi)秩序、區(qū)域秩序隨著美蘇力量消長(zhǎng)而變化，各種軍事化、半軍事化力量活躍至今。

　　冷戰(zhàn)結(jié)束后，西方宣揚(yáng)“人權(quán)高于主權(quán)”，鼓吹“新干涉主義”，把干預(yù)其他主權(quán)國(guó)家內(nèi)部事務(wù)合法化，打著“民主”的幌子任意插手他國(guó)內(nèi)政，加劇了多民族國(guó)家的解體，原被政治強(qiáng)權(quán)壓制的許多地方民族主義力量迅速崛起，演化出各種各樣的內(nèi)部沖突。

　　“9·11”事件后，美國(guó)等西方國(guó)家在阿富汗、伊拉克發(fā)動(dòng)了兩場(chǎng)局部戰(zhàn)爭(zhēng)，極力推行由其主導(dǎo)的國(guó)際秩序。西亞北非地區(qū)的“阿拉伯之春”顏色革命，導(dǎo)致很多國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的世襲執(zhí)政地位受到嚴(yán)重威脅或被推翻。但原政權(quán)解體或失控后，并沒有興起美歐所希望的民主政體，反而淪為“失敗國(guó)家”或“準(zhǔn)失敗國(guó)家”，不能提供基本的社會(huì)政治秩序?！按砣藨?zhàn)爭(zhēng)”愈演愈烈，甚至導(dǎo)致“伊斯蘭國(guó)”這樣的極端宗教組織趁機(jī)坐大，制造屠殺。國(guó)民生存環(huán)境嚴(yán)重惡化，絕望之余只得背井離鄉(xiāng)，踏上逃亡之路。美國(guó)有兩個(gè)大洋的天然屏障難以跨越，歐洲卻由于地理位置接近，又被“蛇頭”宣傳為視善待難民為道德責(zé)任，于是大批難民涌入。

　　由此可見，雖然不能美化西亞北非地區(qū)的原有政權(quán)，但歐美國(guó)家無視當(dāng)?shù)貧v史、宗教和民族文化特點(diǎn)的粗暴顛覆、對(duì)原有政治生態(tài)結(jié)構(gòu)的破壞，無疑是這次難民危機(jī)最重要的外部因素。

　　另外，歐洲一直以人類文明前衛(wèi)自詡。法國(guó)大革命以激烈的流血抗?fàn)?，樹立和捍衛(wèi)了自由、平等、人權(quán)等現(xiàn)代價(jià)值觀念，并由此傳播到整個(gè)歐洲乃至世界各地。二戰(zhàn)以后，西歐國(guó)家強(qiáng)化了一套基于普世人權(quán)的“歐洲價(jià)值觀”或“歐洲精神”，包括開放市場(chǎng)、透明政府、開放邊界、文化多元、人人享有基本權(quán)利、保護(hù)少數(shù)民族、不歧視外國(guó)人等，集中體現(xiàn)在1951年聯(lián)合國(guó)《關(guān)于難民地位的公約》等文件中。歐盟自視為以這些所謂普世價(jià)值為基石的現(xiàn)代共同體的典范。面對(duì)現(xiàn)在的難民潮，如果見死不救，顯然違背了其標(biāo)榜宣揚(yáng)的價(jià)值觀，使其陷入道德困境，也會(huì)大大損害其軟實(shí)力。就此而言，接收安置難民，歐洲國(guó)家有法理和道義上的雙重責(zé)任。

　　凸顯歐洲一體化的困難和危險(xiǎn)

　　面對(duì)潮涌而至的難民，歐洲國(guó)家一直在人道主義和國(guó)家利益間權(quán)衡掙扎。顧慮與擔(dān)憂是顯而易見的，比如救助難民將增加經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、擠占社會(huì)資源、壓縮公民福利；難民可能滯留本國(guó)而無法遣返，可能因宗教信仰、民族文化等的差異造成社會(huì)矛盾；恐怖分子、極端分子可能以難民身份混入，威脅國(guó)家和社會(huì)安全等。特別是在巴黎“史無前例”的恐怖襲擊事件、科隆跨年夜性侵事件、布魯塞爾空襲事件等的陰影下，不少民眾對(duì)難民的憐憫開始轉(zhuǎn)向憤怒、恐懼和猜忌，一些熱點(diǎn)地區(qū)甚至風(fēng)聲鶴唳。因此，許多國(guó)家在難民問題上持觀望和拒斥態(tài)度，本著國(guó)家利益至上的原則自保，希望他國(guó)多擔(dān)當(dāng)而自己置身事外，不顧及歐洲共同利益和未來。

　　由于地理位置、文化傳統(tǒng)、政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不同，歐盟各國(guó)在對(duì)待難民問題上的差異現(xiàn)實(shí)存在。意大利、希臘等國(guó)地處歐盟邊境，是難民進(jìn)入歐洲的第一站，根據(jù)《都柏林公約》，難民事務(wù)首先應(yīng)由難民第一入境國(guó)負(fù)責(zé)處理，包括難民的救援、接待、注冊(cè)、審核相關(guān)文件以及遣返等。但這些國(guó)家受財(cái)力等因素所限，無力做好難民的救援和安置工作。由于邊境國(guó)家經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，難民的最終目的地是經(jīng)濟(jì)富裕的歐洲腹地。但身處歐洲腹地的國(guó)家基于各種擔(dān)憂一開始并不愿分流難民。腹地國(guó)家不幫助邊境國(guó)家緩解壓力，邊境國(guó)家就任由甚至鼓勵(lì)難民自由流動(dòng)。這樣，一方指責(zé)袖手旁觀，另一方指責(zé)不加管控，各國(guó)對(duì)難民多是推卸責(zé)任、消極應(yīng)對(duì)。

　　危機(jī)以來，歐盟就難民問題進(jìn)行過數(shù)次討論，但因成員國(guó)利益差異大，很難達(dá)成共識(shí)、形成統(tǒng)一解決機(jī)制。隨著難民數(shù)量急劇增加，日益嚴(yán)重的事態(tài)和高壓的輿論迫使歐盟各國(guó)共同應(yīng)對(duì)，探討制定解決方案。去年9月，歐盟內(nèi)政部長(zhǎng)會(huì)議在布魯塞爾以“多數(shù)票”（不是之前協(xié)商一致的表決機(jī)制）通過了分配12萬抵歐難民的方案。在意大利、希臘這樣的歐洲第一線國(guó)家，設(shè)立了統(tǒng)一的接待安置站，難民正式進(jìn)入歐洲之前就要接受審查，被確定為真正難民后再經(jīng)過內(nèi)部統(tǒng)一的攤派體系分配到各個(gè)國(guó)家。隨后，歐盟與土耳其就共同應(yīng)對(duì)難民危機(jī)達(dá)成合作意向，今年2月正式同意向土耳其提供30億歐元援助款，這筆錢的目的是把難民“堵”在歐洲大門之外。部分歐盟和巴爾干地區(qū)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人簽署了解決歐洲難民問題的17項(xiàng)協(xié)議，包括建立人員流動(dòng)信息交流機(jī)制，在未通知鄰國(guó)情況下不得將難民轉(zhuǎn)移他國(guó)，向難民提供更多臨時(shí)庇護(hù)場(chǎng)所等，加強(qiáng)邊境管控和打擊人口走私等。但這些舉措和協(xié)議的執(zhí)行和效果尚需時(shí)日，在整個(gè)歐盟范圍內(nèi)重新安置難民的機(jī)制還遠(yuǎn)未成型。

　　現(xiàn)實(shí)情況是，歐盟多國(guó)都在籌劃把難民“趕”出本國(guó)。去年敞開大門接納了110萬難民的德國(guó)，迫于種種壓力，也采取加強(qiáng)檢查、加快遣返、提高難民家庭團(tuán)聚門檻等一系列措施減少難民，德國(guó)民眾對(duì)默克爾及其難民政策的支持率大幅下降。去年12月，超過一半的德國(guó)人認(rèn)為德國(guó)可以接納大量的難民，而最新民調(diào)顯示這一比例已經(jīng)跌至35%。英國(guó)脫歐公投向歐盟開出的談判條件也包括自主決定難民接收數(shù)量。隨著越來越多的國(guó)家恢復(fù)并加強(qiáng)邊境管制，申根體系面臨崩潰危險(xiǎn)。這些改變反過來可能推動(dòng)難民由感恩轉(zhuǎn)向敵視，引發(fā)新的沖突，并進(jìn)一步?jīng)_擊人道主義價(jià)值觀，撕裂歐盟內(nèi)部團(tuán)結(jié)。

　　理性看待難民危機(jī)

　　結(jié)束西亞北非各國(guó)內(nèi)戰(zhàn)，進(jìn)而幫助促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，當(dāng)然是解決難民危機(jī)的根本之道。但這不是一個(gè)短期內(nèi)就能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

　　如何面對(duì)已經(jīng)到來的難民，已成為歐盟國(guó)家最急迫的挑戰(zhàn)。危機(jī)爆發(fā)之初，許多民眾歡迎難民的場(chǎng)面讓人感動(dòng)，但短期同情心要轉(zhuǎn)化為持續(xù)的友善和包容并不容易。反難民的事件也從未停止，尤其是系列恐襲事件后，各方面對(duì)難民的不信任和負(fù)面反應(yīng)上升，針對(duì)難民及其支持者的暴力行為增加。雖然歐盟高層及法國(guó)、德國(guó)等不少成員國(guó)首腦公開表態(tài)不會(huì)因此根本改變難民政策，但也有一些政治家難以保持冷靜而過度反應(yīng)，民粹和右翼勢(shì)力借重危機(jī)意識(shí)甚囂塵上，民意在恐慌憤怒情緒的沖擊下四分五裂。

　　接收難民的積極政策要想獲得支持，必須解除民眾對(duì)難民涌入的擔(dān)憂和恐懼，這就需要?dú)W盟各國(guó)客觀認(rèn)識(shí)難民的積極和消極作用，理性分析難民給國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來的影響，引導(dǎo)公眾在一些廣泛關(guān)注的重點(diǎn)問題上形成共識(shí)。

　　一是理性看待接收難民的規(guī)模。目前歐洲的人口為7.2億左右，如果難民人數(shù)達(dá)到200萬，僅約占?xì)W洲總?cè)丝诘?.27%。而且，臨時(shí)庇護(hù)和長(zhǎng)期居留許可有著本質(zhì)區(qū)別，在戰(zhàn)亂地區(qū)局勢(shì)穩(wěn)定之后，相當(dāng)數(shù)量的難民會(huì)重返故國(guó)。

　　二是理性看待接收難民的成本。安置一名難民約需花費(fèi)1.2萬歐元。以接收難民最多的德國(guó)為例，安置100萬難民大概需要120億歐元，約占其GDP的0.3%。其他國(guó)家的相關(guān)支出則遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這個(gè)數(shù)字。況且，輸入國(guó)為照顧難民向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域投入的資金創(chuàng)造了新的商業(yè)活動(dòng)和就業(yè)崗位，成為本國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛在動(dòng)力。

　　三是理性看待難民素質(zhì)。移民之路充滿艱難險(xiǎn)阻甚至有生命危險(xiǎn)。敢于邁出移民步伐的，無疑也需要極大勇氣和堅(jiān)韌意志。從美國(guó)、加拿大等移民大國(guó)的實(shí)踐來看，移民更能吃苦耐勞，善于自我激勵(lì)，更愿意通過艱苦努力來實(shí)現(xiàn)人生目標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域都體現(xiàn)出很大的活力和創(chuàng)造力。德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2015年上半年在德國(guó)申請(qǐng)避難的難民中，80％的人在35歲以下，而同樣年齡段的德國(guó)人僅占總?cè)丝诘?6％。只要給予機(jī)會(huì)，難民完全可以對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展起推動(dòng)作用，緩解歐洲人口急速老化和生育率低造成的勞力逐漸萎縮的難題。

　　四是理性看待難民的宗教文化影響。將恐怖分子與伊斯蘭教劃等號(hào)、與難民簡(jiǎn)單聯(lián)系起來，很顯然是荒謬的。歷史事實(shí)表明，幾乎所有文明都存在不同程度的極端成分和極端化的可能。而且，這次流落歐洲的難民主要來自相對(duì)世俗化的利比亞與敘利亞，大多是溫和的世俗化的穆斯林以及在當(dāng)?shù)貙儆谏贁?shù)的基督徒，他們本身是極端主義的受害者而非參與者。雖然不排除有宗教極端分子利用難民危機(jī)勸誘招募，也不排除混雜著恐怖分子，但從道義上講，歐洲難以因?yàn)闃O少數(shù)的極端分子，而放棄救助占絕大多數(shù)的真正難民。

　　接收難民只是第一步。如何安置難民、促進(jìn)社會(huì)融合，釋放難民在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極作用，是歐盟各國(guó)當(dāng)前面臨的更大難題，也是各國(guó)需要深刻反思和大力改進(jìn)的重要方面。具體而言有多方面挑戰(zhàn)。

　　一是需要規(guī)劃如何為難民特別是青少年難民提供學(xué)習(xí)條件，讓其享有公平的就學(xué)權(quán)利，讓他們從小就融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。同時(shí)需要采取就地開展語言和技能培訓(xùn)等多種形式，幫助難民提高適應(yīng)能力和生活自理能力。

　　二是需要思考如何有針對(duì)性地進(jìn)行就業(yè)援助。根據(jù)具體情況有選擇地或全面開放勞動(dòng)力市場(chǎng)，消除難民求職障礙，幫助難民尤其是年輕難民獲得工作。這對(duì)當(dāng)前那些國(guó)內(nèi)就業(yè)狀況本來就很糟糕的歐盟成員國(guó)來說，無疑是更嚴(yán)峻的難題。

　　三是需要研究如何加強(qiáng)對(duì)難民的社會(huì)工作和志愿服務(wù)問題。歐洲國(guó)家公民社會(huì)比較發(fā)達(dá)，促進(jìn)難民的社會(huì)融合，需要充分發(fā)揮民間力量的優(yōu)勢(shì)，關(guān)注難民群體的生活狀態(tài)及社會(huì)交往等，加強(qiáng)針對(duì)性的幫扶特別是心理疏導(dǎo)援助，防止出現(xiàn)偏激心態(tài)和行為。在恐怖主義特別活躍的當(dāng)下，這些舉措的切實(shí)落實(shí)，有助于防止極端組織拉攏。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這也是確保歐洲社會(huì)安全穩(wěn)定的大計(jì)所需?！?

　　(文/潘海燕 作者單位：中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院)