深閱讀

　　4月7日清晨，巴中市巴州區(qū)水寧寺鎮(zhèn)枇杷村，村民杜桂英習(xí)慣性地將房前屋后清掃一遍，“雖然比不上以前的房子大，但勝在干凈，而且水電氣都有?！?/p>

　　500平方米的老木房，變成了160平方米的新樓房，是因?yàn)槿ツ甏迳祥_展的用地增減掛鉤項(xiàng)目。包括杜桂英在內(nèi)，曾分散在山坡上的鄰居們，紛紛集中在新建小區(qū)內(nèi)?！氨纫郧暗姆孔有×它c(diǎn)?！边@是杜桂英唯一不習(xí)慣的地方，“但我曉得，那340平方米建設(shè)用地指標(biāo)已賣到了成都高新區(qū)，村上說要把錢拿來搞產(chǎn)業(yè)。”

　　指標(biāo)換資金，這是一種什么樣的新方式？破冰之舉背后有著哪些艱難？

　　□本報(bào)記者 吳璟 龐峰偉

　　雙方的博弈

　　一方期待能有用地指標(biāo)“讓10個(gè)京東方項(xiàng)目落地”，一方希望能獲更多資金投入到貧困村

　　3月1日，成都高新國(guó)際廣場(chǎng)，巴中市與高新區(qū)就300公頃增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用協(xié)議進(jìn)行再次談判。談判桌上，僵持、對(duì)峙，甚至夾雜著一些情緒。

　　買方，是成都高新區(qū)管委會(huì)；賣方，是巴中市政府。交易對(duì)象——300公頃用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)?！耙粋€(gè)堅(jiān)持每畝29萬元成交，一個(gè)非要30萬元，談不攏?！北M管雙方都在避免不歡而散，但1萬元價(jià)差，看來成了難以逾越的障礙。

　　成都高新區(qū)當(dāng)然想要這些用地指標(biāo)。近幾年，隨著世界和國(guó)內(nèi)知名企業(yè)接連入駐，該區(qū)域發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，卻面臨建設(shè)用地緊缺和耕地保護(hù)的雙重壓力。新增建設(shè)用地指標(biāo)對(duì)高新區(qū)而言是“急需品”。舉例來說，位于成都高新西區(qū)的京東方第6代LTPS/AMOLED生產(chǎn)線項(xiàng)目，占地面積30多公頃，項(xiàng)目總投資465億元。若有300公頃指標(biāo)，可以再讓10個(gè)京東方項(xiàng)目落地。

　　反觀巴中，該市經(jīng)濟(jì)總量小，脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)十分艱巨。同時(shí)，巴中生態(tài)優(yōu)勢(shì)明顯，耕地資源豐富，閑置、粗放利用的農(nóng)村宅基地較多。

　　但這1萬元，巴中不愿意讓步。算總賬，300公頃地可以多賣4500萬元，如果全部投入到巴中市的某個(gè)貧困村，就相當(dāng)于可以修建300套左右新居，或者是100公里左右的硬化村道。

　　“我們真的太想促成這筆交易了?！卑椭惺袊?guó)土資源局局長(zhǎng)何小兵說，為把指標(biāo)變資金，他記不清到底跑了多少趟成都，洽談了多少次。談判膠著，最后雙方各退一步，“最終商定以每畝29.5萬元成交。”何小兵介紹，300公頃用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，流轉(zhuǎn)指標(biāo)費(fèi)用逾13億元，巴中就此成為全省第一個(gè)開展增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)省域流轉(zhuǎn)改革的市（州），也是全國(guó)第一個(gè)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用存量增減掛鉤指標(biāo)的地區(qū)。

　　政策的博弈

　　一方面需要用政策來控制“建設(shè)用地饑渴癥”，一方面四川有特殊的情況

　　但是這個(gè)“第一”，拿得并不輕松。

　　有人點(diǎn)贊，“破冰之舉，開了先河?！遍L(zhǎng)期關(guān)注增減掛鉤試點(diǎn)工作的中科院成都山地災(zāi)害與環(huán)境研究所研究員趙宏達(dá)說，將指標(biāo)流轉(zhuǎn)換資金，財(cái)政緊張的巴中，多了“開源”渠道，更多資金能投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助推脫貧攻堅(jiān)。

　　也有人笑何小兵，把局長(zhǎng)當(dāng)成了“指標(biāo)串串”?！罢f完全沒有壓力是不可能的。”但在何小兵看來，有突破，有質(zhì)疑，才可能有改變。

　　2005年10月，四川作為全國(guó)第一批試點(diǎn)單位，開始啟動(dòng)增減掛鉤項(xiàng)目試點(diǎn)。政策一開始，就限定了增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)只能在縣域范圍內(nèi)使用。對(duì)此，省社科院副院長(zhǎng)郭曉鳴解讀，地方發(fā)展投資沖動(dòng)本身就強(qiáng)烈，控制“建設(shè)用地饑渴癥”，是國(guó)家試圖把握政策的度。

　　第一次為四川“開口子”，是2008年。當(dāng)年，為支持四川災(zāi)后恢復(fù)重建，國(guó)土部門出臺(tái)政策，我省部分重災(zāi)縣，將災(zāi)后恢復(fù)重建增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在市域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，以籌集重建資金?！皬目h域到市域，看起來只差一個(gè)字，帶來的影響卻是巨大的?！笔?guó)土資源廳規(guī)劃處相關(guān)負(fù)責(zé)人回憶。以成都為例，通過在市域范圍內(nèi)設(shè)置災(zāi)后重建掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)，縣（市、區(qū)）級(jí)政府間有償使用建設(shè)用地指標(biāo)，為災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建籌集了大量急需的資金。

　　2013年“4·20”蘆山強(qiáng)烈地震之后，所有受災(zāi)區(qū)縣，都可以“在市域范圍內(nèi)安排使用”節(jié)余增減掛鉤指標(biāo)。

　　更大的轉(zhuǎn)變出現(xiàn)在2014年9月，國(guó)土資源部為支持巴中脫貧攻堅(jiān)，專門為其定身打造“可在省內(nèi)跨縣、市開展增減掛鉤”等6條支持政策。同年10月，國(guó)土資源部首次提出加大對(duì)扶貧開發(fā)和生態(tài)搬遷的支持力度，我省秦巴山區(qū)、烏蒙山區(qū)共計(jì)28縣（區(qū)），在優(yōu)先保障本縣域范圍內(nèi)農(nóng)民安置和生產(chǎn)發(fā)展用地的前提下，可將部分節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)掛鉤使用。

　　“從縣域到市域，進(jìn)而擴(kuò)大到省域，幾乎用了10年時(shí)間?？梢钥闯?，國(guó)家對(duì)這項(xiàng)政策的謹(jǐn)慎態(tài)度?！惫鶗曾Q坦言，從“縣”到“省”的轉(zhuǎn)變，是一項(xiàng)重大創(chuàng)新和突破，讓資源跨區(qū)域流動(dòng)，為全省城鎮(zhèn)化、工業(yè)化提供土地要素保障，也讓偏遠(yuǎn)山區(qū)分享到城鎮(zhèn)化成果，為其提供資金保障?！爸杂昧?0年，是因?yàn)檫@中間確實(shí)有風(fēng)險(xiǎn)，包括平衡城市長(zhǎng)期發(fā)展需求、保障土地所有者權(quán)益等，不能簡(jiǎn)單地放開?！?/p>

　　“但四川的改革進(jìn)程有其特殊的背景，尤其是此次巴中成功實(shí)現(xiàn)省域范圍交易，與脫貧攻堅(jiān)這一任務(wù)息息相關(guān)?！惫鶗曾Q說。

　　市場(chǎng)的博弈

　　賣方在全省范圍內(nèi)有43個(gè)，而買方目前看來僅有一個(gè)

　　誰也沒有料到，4月初，來自成都高新區(qū)的一通電話，把巴中上下的喜悅，澆熄了一半。對(duì)方表示，未來如果繼續(xù)購買指標(biāo)，可能不只是雙方洽談了?！皯?yīng)該是有其他的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手了?！焙涡”芸煲庾R(shí)到。

　　這是個(gè)讓他有些無奈的“買方市場(chǎng)”。

　　在國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中提出，“在連片特困地區(qū)和國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣開展易地扶貧搬遷，允許將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)在省域范圍內(nèi)使用”。我省增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)掛鉤使用的縣（市、區(qū)），從28個(gè)，擴(kuò)展到43個(gè)。而買家，目前只有成都。

　　面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，巴中優(yōu)勢(shì)并不明顯。

　　競(jìng)爭(zhēng)的首要條件是價(jià)格。巴中的報(bào)價(jià)要高于省內(nèi)不少地方?！吧n溪縣就曾報(bào)出每畝25萬元的交易價(jià)格，比巴中低4.5萬元?！焙涡”榻B，報(bào)價(jià)高是因?yàn)槌杀?，?jīng)過初步測(cè)算，“巴中的指標(biāo)產(chǎn)生成本就達(dá)到了每畝25萬元，主要分為拆舊獎(jiǎng)新和被拆宅基地復(fù)墾兩方面。偏遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)民住宅，一是面積較大，拆舊獎(jiǎng)新成本高，二是復(fù)墾成耕地，要比平原和淺丘地區(qū)花費(fèi)更多?！?/p>

　　為防止過度市場(chǎng)化而壓低指標(biāo)使用價(jià)格，巴中采取了由市政府授權(quán)市國(guó)土資源局，以成本價(jià)統(tǒng)一收購各縣（區(qū)）指標(biāo)后再流轉(zhuǎn)的模式。如果賣出價(jià)格不高于此，建設(shè)各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施及一些項(xiàng)目中投資者的投資收益，將無法得到保障。

　　另一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)條件是耕地質(zhì)量等別的差異。成都平原土壤肥沃，耕地質(zhì)量高。巴中則處山區(qū)，復(fù)墾的耕地質(zhì)量在短時(shí)間內(nèi)難以提高等別，并且基本上是旱地，在省域內(nèi)使用，想達(dá)到“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”的要求，必須得投入更大成本。

　　還有人提出，為充分體現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，建議在全省建統(tǒng)一的交易平臺(tái)。省國(guó)土資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)此表示：“在現(xiàn)階段，更多的還是運(yùn)用市場(chǎng)力量，建立統(tǒng)一交易平臺(tái)控制太嚴(yán)，目前最適宜的還是由各地相互協(xié)商談判合作，國(guó)土部門可以牽線搭橋。”

　　未來的博弈

　　一方面指標(biāo)在全國(guó)范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)不是沒有可行性，一方面更加考驗(yàn)政府的管控能力

　　江蘇省宿遷市國(guó)土資源局的到來，讓巴中有了新的想法。

　　4月6日，宿遷市國(guó)土資源局的工作人員來到巴中，交流經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也提出了“是否可以把巴中的指標(biāo)流轉(zhuǎn)到宿遷”的猜想。

　　何小兵很心動(dòng)。他為記者算了一筆賬，目前巴中699個(gè)貧困村的農(nóng)村宅基地存量約10699公頃，有相當(dāng)部分長(zhǎng)期閑置、低效利用。如果將45%的面積參與增減掛鉤，可以拆舊4814公頃，節(jié)約3016公頃土地，“按每畝29.5萬元交易指標(biāo)，可為巴中籌集133億元資金。”“能在短時(shí)期內(nèi)為貧困落后地區(qū)帶來大量資金，助推這些地方的發(fā)展和脫貧攻堅(jiān)?！痹谮w宏達(dá)看來，全國(guó)范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)并不是沒有可能，但他同時(shí)指出，我國(guó)各地區(qū)情況千差萬別，在具體的落地、實(shí)施及細(xì)則上，需要加強(qiáng)研究。

　　郭曉鳴也表示理解，“地方政府都有這種沖動(dòng)，巴中的指標(biāo)賣到江蘇，當(dāng)然很值錢。擴(kuò)大范圍以后，可以貨比三家，提高交易效益?！?/p>

　　可是，這在省國(guó)土資源廳廳長(zhǎng)楊冬生看來，猜想只能是一個(gè)理想?！皬哪壳皝砜?，國(guó)家對(duì)土地政策很謹(jǐn)慎，如果擴(kuò)大到全國(guó)市場(chǎng)，容易出現(xiàn)交易的虛擬化。而且現(xiàn)在基礎(chǔ)不夠，也沒有那么大的規(guī)模去全國(guó)交易?！?/p>

　　說到底，考驗(yàn)的是政府對(duì)這一改革舉措的管控能力。

　　楊冬生介紹，目前我省對(duì)增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施精細(xì)管理。項(xiàng)目實(shí)施中必須安置好項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民群眾，拆舊區(qū)復(fù)墾驗(yàn)收后，城鎮(zhèn)建新區(qū)才使用節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)；項(xiàng)目區(qū)立項(xiàng)前不得實(shí)施拆遷和建設(shè)，項(xiàng)目實(shí)施過程中農(nóng)民意愿發(fā)生變化的不得強(qiáng)迫參與等。

　　另一個(gè)關(guān)注點(diǎn)還在于，交易收益如何分配才能保障農(nóng)民的權(quán)益。

　　何小兵告訴記者，由于我省在項(xiàng)目管理上采用先建農(nóng)民集中安置區(qū)、再拆舊復(fù)墾，驗(yàn)收合格后方可以使用節(jié)余掛鉤指標(biāo)的方式，因此增減掛鉤省內(nèi)流轉(zhuǎn)的收益將首先用于支付指標(biāo)產(chǎn)生成本，扣除流轉(zhuǎn)成本后的凈收益將及時(shí)全部返還農(nóng)村，主要用于當(dāng)?shù)氐牟鹋f復(fù)墾、補(bǔ)償安置、基礎(chǔ)和公益設(shè)施建設(shè)等。

　　“如何將更多資金投入到發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)上？如何以增減掛鉤項(xiàng)目為契機(jī)帶動(dòng)農(nóng)民增收？”郭曉鳴認(rèn)為，如果這些問題都有了答案，那才是改革向更大范圍推廣的時(shí)機(jī)。